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论县制改革中地方自治与法治关系 　　编者的话 　　“郡县治，则天下安”。县制作为一项重要的行政管理建制，在我国已经有两千七百多年的历史，是我国制度文明的一个重要标志，对我国的经济发展和社会稳定有着至关重要的影响。随着经济的发展和改革的深化，县在迎来新的发展机遇的同时，也被错综复杂的问题和矛盾困扰着。为了适应新形势，我国在县域治理改革方面进行了积极探索，特别是十六大以来，中央先后推行了诸如“省管县”、“县委书记一职的任命权收归省委”、“县委书记高配”等政策和试点。这些探索取得了不错的效果，但也存在不足，在实践层面仍面临着诸多挑战，亟需从理论上进行深入分析和研究。 　　要真正发挥县制在中国上下联动、全国有序中的功能，就不能回避地方自治，特别是县级地方自治的问题。强调县制改革和地方自治，就必须同时强调法治对一个国家整体政治事务安排的重要意义。只有在法治原则下的地方自治，才是有效克服单一制国家结构形式对县制功能发挥所带来的种种局限与羁绊的基本路径。 　　县制作为我国制度文明的重要标志，倘若从秦武公于公元前688年设邽、冀两县以来算起，已然运行近2700载。尽管县制内容代有鼎革，但县制作为一项重要的行政管理建制，至少自秦始皇用郡县制代替分封制以来，就是中国地方管理的基本行政单位，同时，也是中央皇权下传圣上旨意、上达民间诉求的一个中间机构。迄今为止，中国地方行政管理机构林林总总、不一而足，但能够如此沿革久远、夷陵至今的惟有县制了。不仅如此，县制作为行之有效的地方管理体制，还被周边国家所镜鉴，成为具有跨国影响的行政管理机制。 　　县制的功能及存在的问题 　　新中国成立以来，县制仍然是我国地方行政管理的基本单位，尽管秉承民国以来的传统，国家在县制之下设立乡制，在县制之上设立地区（地区、地级市）制，但从实际功能看，县制是直接连接公民和中央行政管理机关的最基本的一级政权组织，这是因为尽管乡（镇）级政权组织更直接接近民众，但在功能及配套设施上，乡（镇）级政权组织的权能有限，如税收、财政、民政、公安、司法、行政、劳动人事保障等职能部门，在乡（镇）级行政组织框架中都不独立存在，它们最多只能以县有关部门派出机构的形式发挥作用。这样，乡级政权组织更接近公民、了解社情民情的优势，也就被其功能上的固有缺陷所化解了。 　　而地区（地区、地级市）建制和省制，特别是省制，尽管更靠近中央，但它们对民间信息的搜集、了解和把握，很难一竿子插到底，因此，对民间诉求的把握，如果不通过县级政权组织，就难免隔靴搔痒、不得要领。这就使省级及地级地方政权组织不得不借助县级地方政权组织功能齐全、接近民众、知晓社情民意的优势，既避免直接采集社情民意的高额成本支出，又综合把握辖区内存在的一般情形和重大问题，并保持同中央国家政权机构的信息沟通与联动。可见，省级和地区级国家政权组织倘若不依赖、借助县级组织，它与中央国家政权组织机构间就有关地方事务、基层事务、民间事务的沟通，就很难落实。如上两个方面都表明：县制是直接连接民众和中央国家政权机构的最基本的政权组织。这突出地表明了在我国政权组织架构中，县制的独特地位和重要价值。 　　在单一制国家结构形式下，其中位居层级结构中间位置的国家政权组织，必然也肩负着下情上达、上情下达的重要任务和使命。这是单一制国家保障基层和中央之间互通信息以便全国一盘棋地统筹谋划、有序管理的基本途径。这更进一步表明县制在目前我国国家政权组织框架中的地位和作用，表明在上下联动、有序统一的国家政权机关体系中，一旦县级国家政权组织脱钩脱序，则上下联动的国家秩序便难以为继；同时，一旦县级国家政权组织公开或秘密地欺上瞒下，那么，国家政令决策的有的放矢，就殊难实现。 　　目前，我国国家政权组织架构内部的重要问题也就存在于此：一方面，某些地方政权组织，特别是县级地方政权组织更关心的是如何向上交代，向地市、省、甚至中央交代，特别是为了片面的维稳，有些地方不惜歪曲民意、压制民意、隐瞒民意，从而造成下情上达时信息失真、上情下传时政令失灵。如此一来，本来最全面接近基层、民众的一级国家政权组织，反倒与基层、民众多有隔阂，而不得不使中央国家政权组织倒过来以直接接近基层、联系群众，或直接深入到本应由地方国家政权机关完成的事务中，最终导致各级国家政权组织的职能错乱，国家统一秩序严重受损。 　　那么，为什么设计如此精良的层级制国家组织结构形式，在运行中会出现“下情上达失真、上情下传失灵”的情形？这与单一制国家结构固有的缺陷有联系。单一制国家在当今世界许多国家被运用，在制度安排妥当的前提下，它对维护国家的形式统一、保障国家政令自上而下的畅通、维护社会的有序有效不无裨益。但这种国家结构形式，过度关注上下科层之间的强控和约束。这导致下级国家政权机构唯上级国家政权机构的马首是瞻，法律对地方自治、自主地安排辖区