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高官问责制度要素分析系统解构与发展困境 　　〔摘要〕对制度要素进行解构分析，是解释制度发展困境、探求制度发展规律与轨迹的有效学理路径，高官问责制度自产生以来，其制度要素体系经历了反复探讨与大量争论，并不断得以推进和完善：一方面，有关高官问责制度的主体已经取得了一系列观念上的共识，并形成了较为系统的运行机制与通用程序；另一方面 ，也产生了诸多理论分歧和现实矛盾，并由此导致其特有的发展困境。 　　〔关键词〕高官问责；制度要素；问责程序；引咎辞职；制度程序 　　〔中图分类号〕D630.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0092-06 　　高官问责产生由来已久，但在中国却作为“新制”出现，是一个尚待学理解释和实践探索的“政治现象”。作为其最基本的制度要素，问责主体、问责客体与问责机制，无论在范畴界定、系统兼容，抑或是改革设计上都面临着双重境遇：危机情境下的改革风暴和既有的先进理念，为我国高官问责制度的构建带来了卓越的先期成效，而现有的制度基础和固有的政治传统，又使得问责制度的后期推进举步维艰、困境重重。解释并摆脱这种困境的有效方法之一，即是通过系统解构与深刻分析，明晰高官问责基本制度要素的内涵与范畴，以期实现其功能复位。 　　一、问责主体的基本范畴 　　问责主体是高官问责制度最为基本的制度要素之一，系指在问责机制中合法承担问责功能的组织、群体或个人。目前看来，包括中国在内的世界上大多数国家和地区普遍认可的问责主体主要包括五个方面。 　　1．权力机关 　　权力机关的问责被认为是民主社会最重要的追究政治责任的方式。“代议制议会的适当职能不是管理，……而是监督和控制政府，……这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”〔1〕立法机关通常是以质询、调查、不信任投票等方式，启动对政府官员的问责。被问责的官员须对所问之事做出客观合理的解释和答复，如果官员无法回复立法机关的质询或立法机关对官员的解释不信任，则该官员还有可能受到立法机关的弹劾或罢免。 　　2．司法机关 　　依法治国必然要求依法行政。对于社会的每一个个体或组织，法律都具有强制性的约束力。因此对于政府及其公务人员的一切违法犯罪行为，司法机关都有权进行问责，行政官员也不例外。这要求行政官员除履行依法行政的积极责任外，还要承担因违法犯罪行为所导致的否定性法律责任，甚至包括违宪审查或行政赔偿等。 　　3．社会公众 　　一切公共权力归根结底属于人民。在我国，社会公众行使问责权利的途径主要是“自下而上”的舆论监督与压力，并产生强大的非强制性效应。而在一些民主政治比较发达的国家和地区，公民政治参与的积极性与成熟度都比较高，通过舆论监督、投票、举报等个人行为，或者借由社区、民间团体和非政府组织等形式，积极关注政府责任，尤其是政府高官的责任实现，并日益成为推进高官问责制度发展的核心力量。必须指出的是，尽管社会拥有加强问责的巨大潜力，但这种力量往往不能自发地体现在各种问责机制中，尤其是在问责理念和制度形成的初期，改革者必须设计新的机制，以充分引导和利用这种力量，通过赋予社会群体相应的权力和渠道，将其巨大的潜力转变为具体的行动，为公共利益服务。〔2〕 　　4．新闻媒体 　　马克思曾言，报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。〔3〕随着信息时代的到来和新闻自由的发展，公共媒体正在成为除代议机关之外，表达公众意愿的更为直接和可行的途径，其力量往往源于社会公众的舆论支持，却更容易产生巨大的问责效应。在西方，新闻媒体甚至被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。〔4〕 　　5．行政机关 　　这里指的是行政系统内部上下级行政官员之间的责任监督与追究。政府官员之间存在着若干向下授权、向上服从的权力链条，任何官员都是这种权力链条上的一个纽结，都要承担对上服从、对下管理等责任，因此也都扮演着问责主体的功能角色。另一方面，各级政府官员还须接受行政系统内部特殊监察部门的监督和质询，并作出解释。 　　有学者指出，按施动者进行划分，问责行为分为同体问责和异体问责①，则上述五种问责主体中，前四种应属异体问责，第五种应属同体问责。异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治精神的问责机制。政府作为理论上的民意代表，实践中并不总是能够真正地代表最广泛的公共道德认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过外部监控最终促成政府的自律。 　　二、 问责客体的基本界定 　　顾名思义，高官问责的客体必然是政府高级官员，是政府系统内部从事非专业性工作，并且参与高层决策的官员。但在实际的制度设计中，各国、各地区对于问责“高官”的界定却是五花八门、各有不同，主要包括以下几种情形。 　　1．按责任性质界定—