“治理—管理—绩效”框架下代建项目绩效问责机制研究.docVIP

“治理—管理—绩效”框架下代建项目绩效问责机制研究 摘 要：据项目治理理论的“治理—管理—绩效”分析框架，政府投资代建项目的绩效问责体系应分为从项目绩效到项目治理的行政绩效问责层次和从项目绩效到项目管理的代建人绩效问责层次，后者将代建人的合同风险责任作为责任追究依据，将代建项目绩效作为问责判断标准，由此可建立代建项目绩效问责程序。关键词：政府投资代建项目；GMP框架；绩效问责；合同风险责任；问责程序中图分类号：F284 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）15-0099-02一、问题的提出政府投资项目责任追究制度是政府高效投资的保障，欧美国家已建立了行之有效的监管机制，中国亦在完善中[1]。学术界对政府部门及公务员因“行政失当”或“不作为”导致重大事故与损失的问责多有研究[2]，但较少从项目层面探讨责任追究的依据、标准和程序。政府投资项目绩效取决于参与项目契约各方的责任与行为，是项目治理与管理交织作用的结果[3]，本文据项目治理理论的“治理（Governance）—管理（Management）—绩效（Performance）”（GMP）框架，探讨代建项目责任追究依据、标准和程序，以完善政府投资项目问责机制。二、公共项目的GMP循环1.公共项目的GMP框架GMP框架认为完善项目治理结构—优化项目管理技术—改善项目绩效[4]是一条传导链。其中“治理G→管理M”说明项目治理通过激励、约束和协调项目资源能减少项目管理过程中的摩擦与不确定性，“管理M→绩效P”说明项目管理通过计划、组织和控制项目资源能提升项目绩效，G间接通过M影响P。杜亚灵运用结构方程模型法实证发现：G对M、M对P均有积极正向影响，但G对P直接作用不强[5]。2.公共项目的绩效问责机制公共项目绩效问责机制是GMP框架的逆向反馈，是以项目预期目标为出发点，对项目绩效及项目管理每一子过程绩效P评价 ，寻找导致绩效不达标的项目管理行为（即具体风险因素）M，以权责对等和风险分担为依据，追究参与者的必担之责，由此延伸至项目治理G，追究政府部门或公务员的行政责任。该机制与GMP框架共同构成GMP循环。以代建项目为例，代建人绩效问责限于追究合同约定的风险责任[6]，涉及P→M，包??绩效判断标准、风险因素评价、责任追究依据；行政绩效问责则追究引起合同风险分配方案不合理的行政决策（如项目是否实施、投资规模、代建人遴选等）失误与代建制配套法律法规不健全的责任，涉及P→（M）→G，因为不合理的风险分配方案会误导代建人采取不当的项目管理行为，间接使项目绩效不达标。三、代建项目的行政绩效问责1.代建项目的委托代理关系代建项目包括三层委托代理关系，第一层是项目使用单位与政府投资人之间的委托代理关系，使用单位据项目建议书批准的建设性质、规模、投资额向政府投资人提出项目功能配置、建设标准等要求，旨在使项目控制权向政府投资人集中；第二层是政府投资人与代建人之间的委托代理关系，政府投资人据使用单位要求，通过招标等方式遴选代建人，签订代建合同，旨在使项目控制权向代建人转移；第三层是代建人与其他参与方（如监理商、承包商、融资机构、供应商等）之间的委托代理关系，代建人据项目要求分别与其他参与方签订分包合同，完成项目建设，旨在使项目控制权分解并向其他参与方转移。2.代建项目的行政绩效问责行政绩效问责即社会公众（如非政府组织、专家团体）、人大和政府监管部门对政府投资人问责，因为在代建项目委托代理的第一、二层中，政府投资人凭强制性行政代理权集中并转移项目控制权，不仅要对项目是否实施、投资规模和项目设计等关键问题决策，还要遴选代建人、签订代建合同，其行为是否得当关系到项目能否满足公众利益。行政绩效问责有助于建立科学投资决策机制、健全代建制配套法律法规、发展代建人能力、遏制权力腐败、减少公众利益损失。本质是监督公共权力、追究和惩戒政府失责；目的是明确政府投资人的行政决策与制度完善责任；难点是信息不对称，即政府投资人掌握大量隐藏信息，并存在隐蔽行为，难免为追逐自身利益而冒道德风险寻租腐败；原则是内容法定、权责一致、程序公开、教育与惩戒相结合等。四、代建项目的代建人绩效问责1.代建人绩效问责的原则、依据与判断标准代建人绩效问责即政府投资人据代建合同向代建人问责，因为在代建项目委托代理的第二、三层中，代建人获得并分割转移项目控制权，其管理是否得当关系到项目能否达标。据代建项目特点和目标要求，代建人绩效问责的原则是：（1）权责一致原则。即权力与责任对等，责任与承担的风险对等；（2）程序公开原则。为便于公众监督，代建人绩效问责过程要在法律法规允许范围内尽量公开；（3）教育与惩戒相结合原则。代建人绩效问责旨在培育勇于担责的代建人和壮大代建人市场，惩戒是手段而非目的，应与教育相结合。代建人绩效问责的依据是代建