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地方政府融资平台中存在问题与对策建议 　　摘 要：近年来，为了促进地方经济的发展，加快推进城市化建设进程，一些地方相继建立了隶属于本级政府的投融资平台。地方政府融资平台的建立具有一定的积极意义，但在发展的过程中也出现了一系列的问题制约着地方经济的发展。本文从融资结构、融资方式、融资担保和融资行为四个层面出发分析地方政府融资平台发展中存在的问题，从而提出了相关的对策建议。 　　关键词：地方政府融资平台；问题；对策 　　一、地方政府融资平台的发展概述 　　（一）地方政府融资平台的定义 　　关于地方政府融资平台，目前国内尚无标准定义。综合各种定义可以得出：所谓政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机??。 　　（二）地方政府融资方式的演变 　　地方政府融资平台作为地方政府的融资载体，早在上个世纪90年代我国多个地方就已经有了初步探索和发现。为了给市政建设融资，一些地方政府建立了城市基础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。这种打捆（打包）贷款后因存在风险隐患在2006年被监管部门叫停，此后一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善，通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。[1] 　　2009年3月，为应对国际金融危机的冲击，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，中国人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，国内各级地方政府融资平台发展步入高潮。[2] 　　（三）建立地方政府融资平台的意义 　　地方政府融资平台的建立意义主要体现在两个层面上:第一,地方政府融资平台的建立是地方投融资机制的创新。应当看到的是，2008年以来的投融资平台建设实际是地方政府投融资机制的改革和创新，同时伴随着地方政府职能的改革。它通过实行政府管理职能与投资者职能的分离，由具有独立法人资格的公司实体承担投融资主体及其责任，并通过这些融资平台来筹措建设资金，从而使得地方政府融资平台可以通过独立的市场运作获得收益，保证还款来源，承担偿债责任。第二,地方政府融资平台对经济稳步回升贡献重大。为应对2008年国际金融危机，中央政府提出了扩内需、保增长、惠民生的一系列措施，其中扩大基础设施建设、增加短缺产业投入、加快公共环境改善等，成为拉动投资增长进而拉动经济增长的杀手锏。地方政府通过融资平台较强的融资功能解决了自身建设资金不足的问题，在落实中央投资项目配套资金的同时，加大了各地建设项目的投资力度，保证了各地经济的企稳回升和较快增长。[3] 　　二、地方政府融资平台的发展中存在的问题分析 　　（一）融资结构过于单一 　　地方政府融资平台设立的初衷主要是吸收社会资金，特别是吸收民间资本。人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中所指的政府投融资平台，应当是以发行企业债、中期票据等融资工具为主要融资渠道的。但是由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，致使平台融资形成了以银行贷款为主要来源的单一结构。这种结构不恰当地把过多的财政性风险转嫁给了银行。 　　（二）融资层级过低过多 　　近年来，政府融资平台的层级逐步向下移动，不仅省级政府、地市级政府设有政府融资平台，区县级政府甚至集镇、乡村也设立了政府融资平台。在目前的3000多家政府融资平台中，有70%集中在区县级政府。过低的平台设置层级，使得政府融资平台融资过于分散，过度负债成为一个严重问题。[4]这些年来，随着我国城镇化发展步伐加快，县级政府的负债率一直居高不下，总体上严重超过了县级政府的财力，这个问题早已经成为我国经济发展中的一个隐患。 　　（三）融资担保不具备法律有效性 　　地方政府融资平台尽管是独立法人，在法律上具有完全的民事能力，但实际上，政府融资平台的投融资能力和还款能力均由政府财政的显性或隐性担保为条件。以向银行融资为例，为满足银行贷款要有充分保证的条件，在《担保法》中明确国家机关不能作为保证人的规定下，近年来不少地方采取了通过人大会议决议把政府融资平台融资后的还款付息计划纳入财政预算以提供贷款保证的办法，回避政府担保无法律效力的问题。 　　（四）具体运作仍然有欠规范 　　目