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成都市耕地保护基金制度实践与思考 　　[摘要]自2008年启动的成都市耕地保护基金制度，作为一项符合统筹城乡过程中耕地保护和维护农民权益的要求的制度性安排，是从底层通过法律化表达的形式将农民权益固化，并与耕地保护责任相结合的一种做法。文章认为，耕地保护基金制度实施以来，在加强耕地保护、促进农村土地产权流转和加快农业产业化进程等方面发挥了积极作用。文章在对成都市耕地保护基金制度实施以来的做法与成效进行调查和分析的基础上，从保护农民利益、坚持市场化原则和完善耕保基金制度等方面提出了进一步推进和完善该项制度的建议和思考。 　　[关键词]成都市；耕保基金；土地产权 　　[中图分类号]F832.35 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2012）08-0080-03 　　作为全国统筹城乡发展试验区，成都市坚持先行先试，于2008年正式启动农村产权制度改革。其基本思路是：以市场化为导向，以还权赋能、农民自主为核心，逐步建立现代产权制度，推动城乡要素白南流动。耕地保护基金（以下简称耕保基金）是其中一项基础性制度安排，也是确保整体改革顺利推进的重要激励手段，一经推出就引起了广泛关注，并被一些地区学习借鉴。目前，成都市农村土地确权工作已基本完成，耕保基金已开始按年发放，积极效应正逐渐显现。本文将对成都市耕保基金制度的实践情况进行研究。 　　一、成都市耕保基金基本情况 　　成都市耕保基金是成都市人民政府为严格保护耕地，提高耕地综合生产能力，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《基本农田保护条例》有关规定建立的耕地保护补偿机制。改革伊始，成都市就将保护耕地列为产权改革的基本原则之一。成都市针对农民保护耕地内在动力不足，以及如何提高农民收入和破解农民社保、养老的资金难题，创造性地提出设立耕保基金的新思路。这一政策的主要内容有三个：一是耕保基金由市和区（市）县共同筹集，主要来源是每年新增建设用地土地有偿使用费和一定比例的土地出让收入，当这两项不足时，由政府财政资金补足；二是对完成确权颁证的耕地每年发放耕保基金，补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元；三是耕保基金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，由市级统筹使用，剩余资金发放到农户和集体经济组织，专款用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。领取耕保基金的农户和集体经济组织承担相应的耕地保护义务。 　　目前，成都市耕地保有量647万亩，每年需发放耕保基金约26亿元。截至2010年6月末，成都市已在全市242个乡镇发放2009年度耕保基金19.4亿元，发放到农户14.6亿元，涉及农户140多万户，保护耕地面积400多万亩。 　　二、成都市实施耕保基金制度取得的初步成效 　　（一）农民保护耕地的积极性提高，有利于形成耕地保护的长效机制 　　耕地保护合同约定，农户享有获得耕地保护补贴的权利，同时要承担保护耕地的义务。通过将耕地保护责任落实到个人，大大增强了农民群众保护耕地的意识，改变了过去单纯由各级政府部门监管耕地保护的做法，使保护耕地成为农民群众的自觉行为。而且，农户承包地流转后仍可继续享受耕保基金，但必须继续履行保护耕地义务，从而形成了耕地保护的长效机制。如温江区万春镇是成都市实施耕保基金制度的第一个试点镇，该镇于2009年发放耕保基金后，没有发生一起违规在耕地上建房的事件；双流县兴隆镇瓦窑村自发成立了耕地保护农会，选举了耕地保护巡查员，专人巡查监督各家各户的耕地保护情况。 　　（二）唤醒农民的产权意识，促进了土地确权工作的完成 　　土地确权是整个产权改革的核心，也是一项艰巨的工程。实际上，由于我国之前从未对农民承包地和宅基地进行精确的实测和勘界，且普遍存在土地实测面积与第二轮承包经营发证面积不一致、农户人口变化和土地的私下流转等历史遗留问题，确权容易引发各类矛盾纠纷。更为严重的是，由于长期的产权不明晰，农民普遍缺乏产权意识，以至确权初期一些地方为回避矛盾而出现“确空权”现象。对此，成都市巧妙地通过建立耕保基金来解决，通俗地说就是拿“钱”来推“权”。通过先给农民一个看得到的收益，唤醒了农民的产权意识，让农民学会如何分配和维护将来可能的土地收益权。事实上，正是有了这样的制度保障，确权工作才得以顺利完成。截至2010年6月，除农村自留地、未利用土地、公益设施和集体企业占用地等暂未确权颁证外，成都市共向村、组集体颁发集体土地所有证3.4万本，向农户颁发农村土地承包经营权证158本，集体土地使用证150万本，房屋所有权证146万本，林权证54万本。 　　（三）促进农村土地产权流转，加快了农业产业化进程 　　一是土地流转并不影响农户获得耕保基金，在土地流转能够获得更高收益的背景下，农户对土地流转更加积极；二是耕保基金按年发放，增加