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论行业管制政策与反垄断法协调实施 　　摘要：反垄断法与管制政策对管制行业的反竞争行为的规制存在交叉，对于如何处理二者关系，国内主流的观点是反垄断优先。美国的管制行业反垄断实施理论与实践可大致分为三类，一是强调反垄断法对管制行业尽可能少干预的弱干预理论，二是强调反垄断法应该最大限度地对管制行业的反竞争行为进行干预，三是强调反垄断法与管制政策的协调，共同规制管制行业中的反竞争行为。中国反垄断法在管制行业中的反垄断实施可以借鉴美国经验，强调反垄断法与管制政策对管制行业反竞争行为的协调规制。 　　关键词：反垄断法；管制政策；反垄断实施；美国经验 　　中图分类号：DF414 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2012）05-0110-10 　　一、引言 　　中国拥有众多的管制行业。与一般市场行业相比，管制行业是在一个与竞争市场规则体系相区别的管制规则体系下运行的，在反垄断法出台之前，管制行业的竞争问题是由管制机构在管制制度框架下解决的。在反垄断法出台之后，对管制行业的反竞争行为管辖出现了新的问题：一些反竞争行为明显违犯反垄断法，但在管制政策下却是允许的；还有一些反竞争行为可能同时违犯了反垄断法和管制政策，这些行为应由反垄断执法机构在反垄断法框架下对其进行规制，还是由管制机构在管制制度框架下对其进行规制？如何在反垄断法语境下妥善处理国家对重要行业的控制权力？虽然反垄断法对这些情况已有考虑，制定了反垄断豁免的原则性规定，但具体到哪些领域、哪些行为应该豁免，反垄断法既没有具体的实施细则，也缺乏执法经验。从世界范围看，即便是具有很长反垄断历史的发达国家，管制行业的反垄断也是一个难题，何况对仅有短短几十年市场经济历史的中国，更对刚刚起步的反垄断执法体系来说，如何解决这一难题。就更具挑战性了。 　　如果仅仅以“摸着石头过河”的方式来探索反垄断法在管制行业中的实施模式，对年轻的中国反垄断执法体系、对问题重重的中国管制行业，都是一个极为艰难的任务。可以预想，中国反垄断执法体系的发展一定是一个“干中学”的过程。美国作为世界上最早实施反???断法的国家，其管制行业在早期的严格管制时代，管制政策与反垄断法具有明确的功能分工和职权范围，基本不存在冲突与协调问题，但随着放松管制时代的来临，管制政策与反垄断法出现了平行作用和功能交叉的情况，产生了不少问题。围绕这些问题的解决，美国在管制行业的反垄断实施也经历了反反复复，不断变化，这种反复与变化，反映了美国司法体系、反垄断理论、管制理论对管制行业实践的适应与调整，是非常宝贵的理论与实践经验。总结、借鉴美国管制行业的反垄断理论与实践经验，对中国管制行业有效实施反垄断，少走弯路，提高反垄断的实施效率，具有很强的理论意义与实践意义。 　　二、关于中国管制行业反垄断实施问题：文献述评 　　对中国管制行业的反垄断实施问题的关注，主要出现在2008年《反垄断法》实施之后。《反垄断法》第一章第7条规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”由此，产生了行业管制机构与反垄断执法机构对行业内垄断行为的共同监管问题。而且，如王晓哗等学者认为，中国反垄断法本身存在浓厚的产业政策色彩，有很多行业政策的规定，如第4条、第5条和第7条，但又没有明确竞争政策是否优先于产业政策，这使反垄断执法机构审理垄断行为的时候必须考虑竞争之外的因素。这是管制行业区别于其他行业反垄断实施问题的根源。 　　对管制行业的反垄断执法优先权问题是一个研究热点。一些学者认为，既然反垄断法和相关的行业法都对反垄断工作做出了规定，反垄断执法机构和行业监管机构都负有破除垄断、促进市场公平竞争的职能。从发达国家的监管实践看，行业管制往往采取事前监管的方式，意在“防患于未然”，运用政府的强制力防止不利于公共利益的市场行为发生，指导市场行为向有利于公共利益的方向发展；反垄断管制则更多采取了事后监管的方式，对已被指控和调查的具体反竞争行为采取相应的干预措施。这些研究者从国外的实践，得出反垄断优先的经验判断，但并没有继续进行更进一步的理论论证。张广宁等学者认为，中国垄断性行业具有“三重垄断”交织在一起的特点，反垄断机构与行业管制机构分权合作的多元执法体制是中国反垄断与行业管制混合体制的模式选择，两大机构之间的协调运行的核心原则是依法行政和职能分离，并确立反垄断法的优先适用。王炳则从管制的角度对执法配置模式进行了研究，认为对管制行业的反垄断执法权配置应该是从行业管制机构向反垄断专门执法机关逐步转移的过程，而且也是大多数国家或地区立法与实践的发展趋向，因此，中国相关立法也应作相应完善。可以看出，在执法优先权问