从“制度贫困”到“制度统筹”城乡统筹发展路径选择.docVIP

从“制度贫困”到“制度统筹”城乡统筹发展路径选择 　　摘要：从制度的角度看，我国“三农”问题的根源可归结为农村的制度贫困。正是一系列不合理的制度安排使农民失去了致富的机会，造成城乡差距拉大，阻碍了城乡统筹发展。因此，城乡统筹发展的关键在于深化改革，推进制度创新，实行“制度统筹”。城乡协调一体化的发展源于我们的户籍制度、社会保障制度、就业制度、农村土地制度与公共产品供给制度的创新与安排。通过制度统筹，改变长期以来农村制度贫困的状态，增强农民自我发展的机会和能力，最终实现城乡协调发展。 　　关键词：城乡统筹；制度贫困；制度统筹 　　中图分类号：F291.3文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0036—05 　　作者简介：张秋，女，河南师范大学商学院副教授，博士（新乡453007）。 　　改革开放以来，我国经济和社会的发展都取得了明显进步，但城乡差距却也越来越大。我们党和政府一直十分关注这一问题，特别是十六大以来更是将缩小城乡差距作为工作重点，不断出台各种措施来促进城乡统筹发展，如全面取消农业税、提出新农村发展战略等。然而，相对于愈演愈烈的城乡差距，新一轮的以缩小城乡差距为目标的城乡统筹发展政策其效果却不够明显。究其原因，既有历史的，又有现实的；既有主观的，又有客观的；既有经济的，又有政治文化的。但笔者认为，在众多的因素中，政府的制度性因素是关键，即阻碍我国城乡统筹发展的主要原因在于农村的制度贫困。 　　一、制度贫困：城乡统筹发展的障碍 　　对于“三农”问题，政府与学术界主要是从农业本身的低附加值、政府实施的剪刀差政策及国家政策的工业化、城市化发展的偏向等角度来进行研究。其实，农民的收入和生活水平之所以难以提高，其权益遭受多方面侵害，根源在于制度贫困。在制度学派看来，制度作为一种稀缺资源，其对经济发展的作用亦不可小觑，所以关注“三农”问题时我们不应忽略农民群体弱势地位的制度根源。在《人类发展报告1997》中联合国开发计划署提出了“人文贫困”这一概念，所谓“人文贫困”是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。也就是说，要消除贫困，就要尽可能地给人们提供选择的机会，使人们有充分参与社会、经济和政治生活的能力和机会。而我国农民却正好很少有这些选择权。[1]影响农民放弃选择或降低农民选择效率的因素有很多，其中来自政府的制度障碍发挥着重要作用，农村贫困的实质是“制度贫困”。正是一系列不合理的制度安排使农民失去了致富的机会，是一系列对农村、对农民歧视性的社会经济制度阻碍了城乡统筹发展。 　　1.城乡分割的户籍制度。改革开放以来，为适应经济发展的需要，我国户籍制度已做出了许多重要调整，但并没有从根本上改变“二元”户籍制度的大局，致使农民在社会生活中受到了诸多的限制甚至是歧视。简单的“农业”和“非农业”户口可以将农村与城市俨然隔成两个世界，农民被清晰且长久定位在劣势地位的社会等级中。这种烙印的影响渗透到社会生活的方方面面，如农民工子女的上学、农民工的社保及跨省联保、农民工的购房、务工和同工不同酬的工资待遇，甚至是死亡赔偿金也与城市居民有着明显的区别等等。这种社会分层中的多元歧视根本就是源于我们“二元”户籍制度的不合理性。可想??知，在没有政府正式制度安排的情况下，农民在社会网络的交往中要想真正得到与城镇居民一样的社会认同是相当的困难。因此，农民要想完全融入社会，取得与城镇居民同等的权益必须要支付较高的社会成本。否则，任何形式上的平等都是徒劳无益的。 　　2.排斥农民的就业制度。改革开放后，农民择业有了较为宽松的环境，但农民在城市就业仍然受到制度安排的种种限制。明显的“二元”劳动力市场及其分割，损害了农民就业的平等与合理权利。首先表现在促进就业的安排上，目前我国城镇各级政府都努力为下岗职工和无业居民提供就业帮助，而对农民的闲置和季节性失业基本上没有纳入政府的工作范畴。在就业及再就业的培训中，各级政府都会尽可能地为城镇职工创造系统的职业培训或者提供创业优惠条件，而农村极度缺乏再教育机构和经费，即使进城的农民工也很少能得到由政府出资的就业培训。二是体现在就业准入制度上，与城镇职工自由流动就业相比，国家对农村劳动力就业设置了许多限制和规定，有些限制是不合理的，有些规定甚至是歧视性的，造成了农村劳动力与城镇劳动力在就业准入上的极不平等[2]。三是在劳动权益的保障政策上，我国多数地区政府并没有将农民工纳入到城市的劳动就业管理体系内，农民工“同工不同酬”的现象揭示了其在社会分工中所处的极度不平等地位，且用人单位对农民工的社会保险缴纳也不规范。另外，在薪金发放、健康卫生、就业转移等方面也很少能得到政府相关管理部门及时有效的帮助。显然，这种排斥农民的劳动就业制度严重