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土地制度和土地政策台湾与大陆比较研究 　　摘要：土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题，因此，对两地土地制度变迁的效果评价不在于土地制度安排的所有权形式，而集中在变迁的方向和基本途径。台湾与大陆共同的经验表明，放松政府的土地管制，发展土地市场和土地交易，进行土地产权的细化与流转以及积极发挥私人组织在土地制度建设中的作用，是适应市场化要求的现代农业生产体系的必然。 　　关键词：大陆与台湾：土地制度；土地政策；农产品产量；农产品质量；所有权归属；土地制度变迁；土地制度安排；土地市场；土地管制 　　中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0069-07 　　两千年的华夏文明基本上是农耕文明。土地问题既是历朝历代和各个时期基本问题，也是中国下一步建设和发展的关键问题。大陆改革开放由农村土地制度变革发端，其后地权的细分、流转又支撑了工业化与城市化下的高速经济增长。但大陆现行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源。而同一时期在海峡对岸的台湾进行的土地改革则相对彻底，不但稳固了农业发展的基础，还较快地推动了农业现代化的步伐以及台湾工业化和城市化进程。尽管台湾当前的土地政策也有备受岛内地政学者争议的部分，但经过60年的探索，总体上形成了一个在《国土计划法》统辖下的，从土地政策、土地行政、土地法规、土地登记、土地税制、土地征收、土地金融、地价查估、土地重划到地籍测量和物业管理的全方位、多角度的土地制度安排。无论是政策层面还是实践角度、无论从理念高度还是技术深度，都有值得大陆学习借鉴的长处。 　　事实上，两岸土地改革的财产权利基础虽然不同，但是遇到的问题和困难却颇有相似之处。因为土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题。两岸农地改革几乎同时起步，早期的“台湾经验”在国际社会得到???认，而大陆土地改革却一波三折，并未能形成像台湾那样由政府主导的完备土地制度框架。由于台湾经济起飞早于大陆，其土地改革一直也进行得比较顺利，因而可为大陆土地制度创新提供很多素材。其在农地释出、农地重划、土地行政以及农会组织等层面的诸多政策、法律及做法，对大陆有着重要的借鉴意义。 　　一、大陆土地制度的变迁 　　从某种意义上说，漫长的中华帝国的发展史是一部围绕地权归属与分配而书写的历史。西周以前的农业社会是以排他性公有产权为特征的，由于农民通过配受公田的方式取得耕种国家土地的权利并履行缴纳税赋的义务，因而，租佃制最早是在公有地权向私有土地制度转化的过程中萌芽的。到了秦朝，商鞅变法，“废井田，开阡陌”，确立了土地私有与国家所有的双轨制之后，除了自耕农以外，租佃制就成为农业的基本经营方式，也是土地所有者获得土地收益的基本途径。此后，租佃制这种土地使用权和土地所有权相对分离的基本经济体制延续了几千年。到20世纪50年代初以前，中国农村社会在土地私有制度基础上，维持着以大量自耕农和佃农加上少数地主富农的基本经济形态。此后，两岸土地制度改革走上了截然不同的道路。 　　60年来，大陆土地制度的变迁大致经历了三个阶段，既有进步又有倒退。 　　首先是土地公有和集体经营阶段。1949年以后，随着农业社会主义改造的完成，土地的集体所有制和集体经营方式的确立，特别是人民公社体制的普遍实行，建立了无限的公有产权，不仅暂时统一了土地的所有权和使用权，结束了二者的分离状态，而且将土地权利交到了政府及其官员的手中。由于公社体制剥夺了农民的土地权利和财产权利，将其变成了一个单纯的劳动者，既没有了财产激励，也失去了财产约束，劳动激励无法真正建立，劳动监督也变成了单纯的外部约束，从而造成机会主义的泛滥和普遍的消极怠工，导致整个农业生产的衰落。 　　惨痛的教训教育了人们，安徽小岗村18户农民按下血手印实施土地承包的行为，拉开了第二阶段土地制度变革的序幕。这一时期，中国广大农村在继续保持土地集体所有的前提下，实行了家庭联产承包责任制，它将土地的经营使用权界定给了农户，这样一来，两权分离的体制又得以恢复，形成“集体地权+按人均分的土地使用权”的制度架构。由于承包期规定为30年不变，因此，联产承包责任制在本质上仍然是一种租佃制度，可谓“新永佃制”①。 　　随着农业生产效率的提高，非农产业的发展和城市改革的推进，大陆农村土地关系开始进入到规模流转和规模经营的第三阶段。这一时期，土地流转的地区差异相当明显。在中西部，由于大批农民进入非农产业和进城务工，出现了自发的转包甚至土地抛荒，原本分散的土地逐渐被集中在少数农户或村集体手中。在200