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人民建议征集制度程序控制 　　【摘要】人民建议征集是一项扩大民众政治参与的制度，其对我国的民主政治建设有着重要的意义。从我国的立法状况来看，人民建议征集制度还存在诸多问题，需进一步完善，要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。为此，我们需要对人民建议的含义、范围及建议人、受理机关等相关程序加以界定。 　　【关键词】人民建议征集 概念 程序控制 　　人民建议征集制度在我国建立至今已有20多年，其建立之初的主要任务是反映市场经济建设的信息，保持人民群众和党和政府的联系。但随着时间的推进，其成效却难以评估。从近年来的实践来看，要充分发挥人民建议征集制度的价值，就必须把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聋子的耳朵”和“传声筒”，而更应该让其是具有牙齿的法律，成为民众有效参与决策的法律途径。 　　人民建议概念的界定 　　《现代汉语词典》对“建议”一词的解释是：“建议是个人或集体向上级提出的主张”。单纯从字面含义来看，“人民建议”可定义为：人民建议是我国公民以个人或集体的名义向党和政府提出的具有决策参考价值的思想观点、思路、举措、办法。具体包括宏观构想、总体规划、发展思路、政策建议、项目建议、科学预测、经验做法、创举新招等。按内容分类，又可划分为建设性建议、对策性建议、批评性建议等。从行政法角度看，人民建议属于行政决策范畴，作为一种诉求，它主要用于为各级领导决策提供咨询服务。人民建议具有深厚的宪法基础。我国1982年《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第四十一条更是规定了“公民有提出批评和建议的权利”。 　　人民建议征集的程序性控制 　　要从程序上加强人民建议征集的实效性，切实发挥其功能与价值。一是从行政决策角度，加强人民建议征集的法制化；二是从公民请愿法角度来加强人民建议征集制度，两个角度并不矛盾，公民请愿以及建议的价值之一，就是加强了与??府的沟通，使政府的决策更加科学和民主。为此，笔者认为，可以从以下方面加强建设。 　　程序的合法性设置。对正当程序而言，“法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题的决定。简单地说，程序的内容无非是决定的决定而已”。建立人民建议征集制度首要的问题是其合法性，对于立法程序而言至关重要，或者说其法律依据在哪里？前文已论证，我国1982年《宪法》第四十一条，可作为其宪法法律基础，但其表述并非明示，缺乏相应权威的官方解释。就行政程序法而言，缺乏中央统一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法条例第三十二条规定，“政府工作部门、下级人民政府以及公民、法人或者其他组织认为重大事项需要提请政府决策的，可以提出决策建议。县级以上人民政府应当建立健全行政决策咨询机制，完善行政决策的智力和信息支持系统。决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定”。这里咨询功能的建立和要求是建立建议的依据之一，但其范围过于狭窄，仅限于政府主导的决策咨询，并且包括了下级地方政府。因此，从法律上缺乏一个直观明确的人民建议立法依据。 　　程序控制的基本内容。程序控制包括四个方面的基本内容。一是建议人。人民建议指建议人对于行政机关政策、规章及其他规范性文件的形成、制定、通过、变更或废止，以口头或书面形式，向所属行政机关表达意见的行为。这里，应对建议人作出如下界定：第一，建议人资格只能限于符合条件的自然人、私法人、或法律许可的社会团体。包括本辖区的居民，也包括了外来流动人员、外国人等，担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些建议活动，下级政府、国有企业等不得参与。第二，建议人可以是个体建议，也可以是集体建议；第三，建议人除享有宪法规定的基本权利之外，还应突出以下权利：言论免责权，即建议人在建议活动过程中所发表的意见免受法律追究；获得答复权，即建议人享有要求受理机关在法定期限内就建议事项处理结果予以回答的权利；平等对待权，即建议人不得因参与建议活动而受到任何歧视待遇；参加听证权，即建议人享有参加受理机关在审查过程中举行的听证会的权利；救济权，即在建议过程中对于行政机关损害其权益的行为，有提出行政复议或行政诉讼的权利。 　　二是建议事项及范围。建议事项范围的大小关系该制度的成败。范围过大，则诉求太多，利益复杂，难以处理；范围过小，则如隔靴搔痒，流于形式。因此，在设定范围时不仅要考虑立法的可行性，也应注意和信访条例、行政复议、行政诉讼等立案范围相区分，不能影响司法之权威，也不能侵犯其他行政机关之权限。为此，现行人民建议征集，应集中于行政机关征集，而避免转向人民代表大会或其常委会，这主要因为人大有自己的代表书面建议等一系