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公众参与行政立法背景、困境以及完善路径 　　[摘 要]民主理论的发展，催生参与式行政的兴起，使之逐渐成为各国所普遍接受和采用的现代行政管理模式。参与式行政将公众纳入行政过程，促进行政的民主化、理性化、科学化。处于社会转型时期的中国，参与式行政，尤其是公众参与行政立法，是一项逐渐发展中的系统工程。解读行政立法中的公众参与制度，需要立足我国公众参与行政立法的理论背景和现实背景，分析我国公众参与行政立法的现状，从而探析推进公众参与行政立法的路径。 　　[关键词]公众参与；行政立法；公开；市民社会 　　[中图分类号]D912 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）10-0025-05 　　行政立法是指除法律以外的其他行政法规范的制定行为，即“行政机关制定行政法规范的活动”[1]，这也是我国目前行政法学界的通说。在民主与法治观念逐渐深入人心的现代社会，行政立法几乎成为影响公民权利和义务的最主要的抽象行政行为方式，而行政立法本身却存在着“立法权”正当来源的问题，如何在现有制度框架下寻求行政立法的正当性成为行政法学研究者亟待解决的问题。而随着西方国家的“参与式民主”与“协商民主”的兴起和引入，学者普遍认为公众参与可以解决我国目前存在的“合法性危机”问题，是赋予行政立法合法性的有效手段。那么，“参与式民主”与“协商民主”的具体内涵和要求什么？公众参与能否解决我国目前行政立法的有关困境？如何推进行政立法领域的公众参与？ 　　一、公众参与行政立法的背景 　　（一）理论背景：民主理论的发展 　　公众参与作为政治实践和理论形态，与民主制度密切相关，是伴随民主政治形态的发展和民主理论的进步而发展演变的理论形态。[2]在现代社会，代议制民主理论已成为西方国家民主政治体制的基础。代议制民主的确立对于现代民主政治来说具有划时代的意义，也为后来各种民主理论的发展奠定基础。就公民而言，代议制民主下的公民政治参与权，主要表现在其对委托人即代表的选举上——公民通过选举能代表自己利益的代表，由代表代自己对国家进行管理，在这种情况下，民意得到有效地表达，政府???法性也是毋庸置疑的。 　　然而随着民主理论和政治实践的发展，代议制民主的缺陷越来越明显。主要表现为代议制民主中的多数原则可能导致“多数人暴政”、民意代理人无法代表公共利益、代议制民主无法为行政机关的“准立法”行为提供合法性来源等。于是20世纪50年代以来，大量学者开始对代议制民主进行批判和反思，试图寻求另一种可以克服代议制民主缺陷的民主模式，于是“参与式民主”应运而生。阿诺德·考夫曼在1960年首次提出参与民主的概念，并被快速而广泛运用于社会各领域。1970年在《参与和民主理论》一书中，卡罗尔·佩特曼提出参与民主政治理论，认为“一个民主政体如果存在的话，就必须相应地存在一个参与社会，即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化。”[3]参与式民主理论主张建立一个民主政府的必要条件是建立一个参与型社会。应让公民政府取代专家政府，以此彰显民主理论是一个重视讨论、判断、具有广阔视野的理论。[4]可以看出，参与民主理论实质上是对公民要求扩大自己政治参与权利以及参与范围的主张的反映。 　　20世纪末，在“参与式民主”理论的基础之上，“协商民主”理论开始兴起，以哲学家尤尔根·哈贝马斯、政治理论家伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩为主要代表。哈贝马斯所主张的协商民主建立在“交往理性”的基础上，他认为“商谈原则要能够通过法律媒介而获得民主原则的形式，只有当商谈原则和法律媒介彼此交叠，并形成一个使私人自主和公共自主建立起互为前提关系的权利体系。”[5]协商民主所强调的是在法律确定的程序下，通过参与者与决策者的广泛对话协商，将可能受到决策影响之人的意见纳入决策考量范围，从而赋予决策结果的合法性。协商民主理论相比参与民主理论所追求的参与广度而言，其更强调参与的深度以及如何保障参与的有效性。正如戴维·米勒所说：“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并愿意平等听取和考虑不同意见时，这个民主体制就是协商性质的。”[6] 　　（二）现实背景：合法性危机 　　“合法性危机”最早由德国学者哈贝马斯提出，他认为社会作为一个体系是由负责物质再生产的“系统”和负责文化再生产的“生活世界”这两个“次体系”组成，由于各种因素的影响，“系统”对“生活世界”形成了殖民化支配，导致系统和生活世界的脱节，“系统”以权力为媒介侵入了“生活世界”的“公共领域”，其结果是合法性的丢失。可见，哈贝马斯所认为的合法性危机是广义上的，他所主张的合法性危机是上层建筑与经济基础、公民利益的脱节所导致的上层建筑的正当性缺失。 　　具体就政治系统与法律系统而言，行政机关与行政立法由于与民意脱节，导致行政机