执行救助基金制度运作失范与调整.docVIP

执行救助基金制度运作失范与调整 　　中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-914x（2013）38-01-01 　　长期以来，我国的执行工作只注重执行债权与被执行人生存权之间的紧张关系，却忽略了执行债权对申请执行人生存权的保障作用， 从而导致了这样一种奇怪现象的出现：某些案件中，背负债务的被执行人能够保留生活必需品，享有合法债权的申请执行人的生存却受到严重威胁，债务人的处境优于债权人。执行救助基金制度的重要意义在于扭转了上述局面， 将关注的焦点转向了申请执行人的生存权保障， 但该制度的运行也遭遇到瓶颈，亟需找寻到摆脱困境的出路。（一）主体方面从制度的主体上看，存在两个模式。一种模式是法院制定相关规则，法院自行决定、发放基金；另一种模式则更为常见，即法院作为其中一个主体，与其他部门联合形成相关制度，确认各方分工。法院只负责形成基金的使用意见，基金的账户不设在法院，由其他部门负责发放。如采第二种模式，一般都会由各部门的领导组成执行救助基金领导小组，并在法院设立办公室负责基金的日常管理。“如果要让法院一家去实现这种制度的保障，显然是困难的”，法院不是一个专业的财经机构，负责资金的管理、运作与其主要职能相背离，且完全由法院负责权力过分集中。但执行救助基金制度本身又是一项执行制度，“本着合理原则和效率原则， 应在人民法院的执行系统内，在各级法院中设立相应的执行救助机构”，负责处理做出决策。因此，不妨将执行救助基金制度的主体可分成三大部分，即领导机构、决策机构、实施机构。由党委、法院、政府各职能部门的领导组成执行救助领导小组，负责制度运行期间的指挥与调动。这样保证了执行救助工作的连贯性与畅通性， 不至于因某一环节的“卡壳”而止步不前。其意义还在于，可以发展出执行救助与社会救助的“无缝衔接”，实现“救急”与“救穷”的紧密配合，最大限度的发挥各制度的作用。在执行部门设立执行救助办公室作为决策机构，负责决定是否发放救助基金与发放金额。“法院行使救助金的决定权有其优势， 法院执行人员熟悉案情便于确定救助补偿的对象和数量”，此外，审判权的本质在于判断， 由法院进行且仅进行决策与判断实际上实现了法院的职能回归。结合各地试点中的通行做法， 民政部门由于长期发放社会救助金及农村低保，具备相关经验且较为专业，适合作为制度的实施机构。执行救助基金的帐号就设在民政部门，基金的日常管理也由其负责，进行专款专用。在法院做出相关决策后，具体实施救助基金的发放。 　　（二）执行救助基金的发放额度方面从救助基金的额度上看，普遍不高，多数救助金额在5000元以下。多数地方设置了标的额比例与金额上限两道标准，要求救助金额不得超出执行标的额的一定幅度，并严守上限规定。这实际上也是执行救助基金制度设计的初衷，只是一种临时性的救急措施，并不是申请执行人的谋生渠道，根据我国目前的经济发展状况，5000元应该可以帮助申请执行人在一定时期内维持正常生活。但因为各地的经济发展状况不同， 只以执行救助金的绝对数额为标准，“一刀切”的做法绝不可取。值得注意的是北京市《实施司法救助制度管理办法（试行）》，其中规定：基本生活救助金不超过12个月的城市低保标准； 医疗救助金按个人负担部分的80%给予救助，救助金额原则上不超过2.5万元。其突破在于，对执行救助基金金额的上限不再做具体数额的规定， 而以当地的低保标准为依据。这样的优点是既可以实现制度的安定性，又可以使得所确定的执行救助金相对合理。其突破还在于，增加了医疗救助金的规定，考虑了债权人存在伤病的情况，防止因病致穷。笔者以为，对执行救助金数额的确定，可从以下四个__方面着手。其一，参照各地实践，将执行救助基金发放额原则为未执行标的额的1%-20%。其二，执行救助基金既然要保障债权人的生存权， 至少要维持申请执行人在一定时期内的正常生活，可规定其最低限额为1个月的当地低保标准，且不受20%未执行标的额的限制。其三，根据民政部统计，36各中心城市中城镇低保标准基本在200-330元之间，如将5000元进行折算，相当于15-25个月的低保标准。由此，执行救助基金的最高限额可定为20个月的当地低保标准，且不受1%为执行标的额的限制。其四，债权人存在伤病，并个人负担医疗费用的，酌情额外进行救助，并上报领导机构帮助纳入医保。 　　（三）适用案件范围方面从执行救助基金的适用案件范围上看， 存在两种做法。一种做法是不限制案件类型， 只要出现客观执行不能、申请执行人生活困难，均可申请民事执行救助。另一种做法是限制执行救助基金适用的案件类型， 多数地方均采此种做法，而具体范围在各地又有差别。这种限制与资金充裕程度紧密相关，资金宽裕的地方，限制就少；反之，限制就相对严格。正如一位基层人民法院院长所讲，“资金太少，要求救助的人太多。在目前的