扶贫开发惩防腐败应重点关注新领域.docVIP

扶贫开发惩防腐败应重点关注新领域 　　从2011年到2012年，我们先后两次深入某省贫困地区的乡镇村寨，就当前扶贫开发和社会建设的关系进行了田野调查。在调研过程中，我们既感受到扶贫开发工作的艰巨性与复杂性，同时也发现在这一领域存在着一些腐败风险及由腐败、严重形式主义等问题带来的政治和社会风险。这个问题不仅存在于该省，而且很有可能存在于其他地方的扶贫开发工作之中。 　　一、扶贫开发中存在着产生腐败风险的体制性和社会性土壤 　　我们调查的某省是中国扶贫攻坚战略最主要的战场，其扶贫开发事业事关整个中国扶贫开发的成效和目标实现。最近几年，国家对该省扶贫开发的投入幅度空前增大，仅十一五以来累计投入财政扶贫资金就达110亿元。但由于存在着一些短时间内难以改变的体制和社会因素，因此也给腐败的滋长提供了一定的土壤。 　　1.权力分配资源体制缺乏制约 　　在国家猛增投入、以产业扶贫为主导的新扶贫战略主导下，以权力分配资源为特点的扶贫体制和机制会产生非常缺乏有效监管的脆弱环节，很容易滋长腐败。“产业”是市场概念，而“扶贫”则属于社会政策。“产业扶贫”是政府主导资源配置体制和机制运行的结构化过程，其中既有大规模公共资源的投入，又需要在贫困地区将大量土地资源和劳动力资源进行重新配置，政府在产业扶贫中担任资源控制者、“发展”主导者及成果评估、监督者等所有角色，主导着市场和社会资源要素配置的几乎所有领域，如果缺乏资源分配公平、发展机会平等的机制，带来的风险是非常大的。但保证这些资源使用的公平、合理等“软配套”机制却长期缺位或空白。 　　2.扶贫开发工作缺乏可持续、合理化体制机制 　　在一些县、市和乡镇，扶贫不是一项专门的事业，而是各职能部门的一项附带任务。各级党政部门更关心的是怎么获得更多的扶贫资金和项目，项目、资金可能到手了，但却缺乏专业知识、技能和手段以及可持续、合理化的体制机制保证扶贫目标的实现。同时，各地“专门的”扶贫系统大多不具备从上述视角和路径推进扶贫开发工作的能力，产业扶贫在很多地方被变成套走取国家项目资金的纯粹自利行为，这不仅大大减损了扶贫开发的项目效果，也在事实上将扶贫工作造就成少数群体套取国家扶贫资源的帮凶。 　　3.农村社会结构失衡导致扶贫开发工作缺乏技术和劳动力支持，同时加剧基层政权腐败 　　贫困地区资源禀赋差，本地就业机会供给严重不足，农业经营收益越来越不能承受快速增长的货币支付要求。大量青壮年劳动力特别是有一定知识和技术能力的劳动力外出，导致贫困地区农村社会结构严重失衡，带来了诸如养老、未成年人教育、农村家庭稳定等一系列问题，同时导致贫困地区的经济发展严重缺乏技术资源和劳动力资源，多数村庄处于“空壳化”状态，加上土地分散、小户经营的现实，为以产业发展为主要内容、以规模化发展为主要推进方式的扶贫开发工作带来了重大挑战。在现在的扶贫项目落地及实施机制的要求下，以贫困群体为主体的扶贫开发项目的针对性与瞄准性难以落实。 　　另外，由于大量精英外出，村庄公共生活严重不足、村民自治参与程度低，同时又因为种种原因，基层政权中心工作推进对村庄正式组织的依赖越来越高，村庄“能人体系”向“强人体系”转化的空间越来越大，基层政权与村庄精英间的交易格局越来越明显，村庄组织运转“灰化”程度也越来越严重，加剧了基层政权和村庄层面的腐败。 　　4.扶贫开发更多重视经济目标，综合目标尤其是社会目标被遮蔽 　　“贫困”问题就其实质来说不止是贫困群体经济收入低、物质生活条件差、生活水平低等问题，同时也是社会政策资源公平分配、发展机会平等、贫困群体主体性成长、发展能力全面提升的问题，本质上是公平社会、正义社会的目标问题。扶贫开发不仅要关注经济目标，更应该关注经济、社会、文化、环境等综合性目标的实现。由于连片特殊困难地区恰好与我国区域经济中较为落后的地区相重合，因此，实现经济发展目标的迫切性非常强。长期以来，政府已经完全习惯了用物质手段、经济指标、项目机制来推进扶贫开发，极大程度遮蔽了扶贫开发的综合目标、特别是社会目标的重要性。 　　二、扶贫开发实践中存在的腐败风险和现象 　　1.路径依赖背景下的腐败风险 　　扶贫开发过程中的路径依赖主要表现为：一是中国农产品经营市场总体上对资本和市场的迷信；二是在乡村社会结构失衡状态下，对“能人”和“大户”带动的过分依赖。这种路径依赖的后果是：（1）资本、企业最终大量套走了农村产业发展和扶贫开发的资金，并且占据了各区域农村的优势自然资源，同时在此过程中形成资本和权力的合谋机制；（2）“大户”、“能人”系统越来越转化为农村的“强人系统”，垄断了公共资源对于农村产业发展和扶贫开发的支持，成为分化和离间乡村社会的主要力量，并和基层权力之间因交易关系形成利益共同体；（3）交易、关系背景下的村庄扶贫资源和国家