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政府主导下的农民工子女就学研究 第一章 政府主导农民工子女就学的理论分析 一、政府主导的内涵 从法理上看，政府对于教育的管理权能主要有两个渊源：国家主权和国有产权。其中，国家主权确定了政府对教育的一般行政管理和业务监管权力；国有产权则赋予政府对公立学校经费和人事等方面的各项权能。 政府主导的形式靠权威性的各项政策去推动教育发展，负责人事调配、经费资助、利益分配、项目审批、考试选拔、评优评先等活动。这股力量主要以自上而下的方式起作用，去引导、规范地方政府行为，再由它们逐级作用下去，直至教育领域中的各微观主体。政府在这一过程中一直唱主角，处于教育管理的核心位置。 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知中明确指出：我国农村义务教育实行的是“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。在这一过程中，政府行为集中体现在公共政策上，中央与地方以政策为纽带，相互作用，相互影响，其中政府主导又分为了中央、地方等多重政府。因而探讨政府主导的内涵，弄清中央和地方政府的利益关系，对于解决当前农民工子女乃至整个中华民族教育问题都至关重要。 二、主导的对象界定 本文研究的对象是民工子女，何谓民工子女在此我们先来解释什么是民工。随着农民经济地位的独立，农村产业结构的丰富，农民职业范围的扩大，中国农民开始分化成若干利益不同、愿望不同的阶层。农民工就是中国农民分化出的阶层之一，出现于70-80年代。产生的原因一方面是农业劳动力出现了剩余而城乡的第二、第三产业对劳动力的需要拉动；另一方面，国家的户籍管理制度还严格限制“农转非”，于是就产生了“农民工”阶层。他们常年在第二或第三产业劳动，从那里获得个人以及家庭的全部或大部分收入，但他们的户籍还在农村，身份还是农民。农民工分为两类:一类是离土离乡的。他们离开家乡到城市的工业、服务业劳动，现在大中城市的建筑工人、清洁工人、蔬菜零售服务员大都是农民工。还有一类农民工是离土不离乡的。他们在本乡、村的乡镇企业劳动，或者在附近城镇的工厂、商店机关等单位工作，但仍住在自己农村的家里，由于就一缘由，他们可以对其子女进行直接的监护因而不是我们研究的对象。 本文按民法通则第十六条规定：未成年人的法定监护人是其父母，如果父母双亡或丧失监护能力，依次是其祖父母、外祖父母、兄妹等等来界定何谓民工子女。因此本文研究的对象应为第一类农民工的子女――6-14周岁(或7-15周岁)随第一监护人在流入地和留守在家有学习能力的儿童少年――统称农民工子女。由于本文研究的民工子女存在二种状态，一种是随父母在外流动，一种是留守在家的（这里包括了随父母在外而父母亲工作时间未满一年的儿童）。 对农民工子女范围地界定将会直接导致其提出问题的出发点、解决问题的对策和执行效果存在差异。如华东师范学校教育学硕士生赵琦在《上海市民工子女教育问题研究》中对民工子女定义专指6-14周岁(或7-15周岁)随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。并提出了转变观念、发挥政府职能、加强体制改革、完善政策法规、发挥社会作用、加强评估管理等对策。李伟梁在《流动人口子女家庭教育问题研究》中对流动儿童范围界定除了伴随父母而流入的儿童外，还包括单独流入城市的流浪少儿、务工经商的童工和寄养寄读的少年儿童等由此便决定了他分析问题和解决问题的不同。在学者之外，尤其是1998年3月教育部、公安部颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》中，对农民工子女的范围界定仅包含年龄在6至14周岁(或7至15周岁)，处于义务教育年龄阶段但未随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。这一规定直接决定了地方政府解决流动人口子女就学中政策的宽度，为后来农民工子女就学解决的不够彻底提供了合理的保护。 本文所要讨论的对象即指第一类农民工的子女――6-14周岁(或7-15周岁)随第一监护人在流入地暂时居住和留守在家有学习能力的儿童少年。由于民工子女现在存在二种状态，一种是随父母在外，（这里包括了随父母在外而父母亲工作时间未满半年的儿童）一种是留守在家的。为方便起见，文中分别称其为“流动儿童”与“留守儿童”。值得注意的是，政府在解决农民工女子就学政策中规定享受政策的对象仅为在流入地工作满半年的农民工子女，而流动性大、初出家门走上打工路的农民工，显然其子女并不能享受现有的一点政策好处，他们成了政策主动排弃的对象。鉴于这一被排弃的对象更多的是家庭在外没有站住脚，经济较为落后，容易导致辍学的一类儿童，因而本文特别提出并称其为政策弃儿。政策弃儿概念的提出不是为了突出反应解决这一群体的就学问题，而是为了说明政府在政策制定和实施过程中矛盾和存在的问题。 本文主要把农