试论高等教育改革中政府与高等学校法律.docVIP

试论高等教育改革中政府与高等学校法律关系的若干变化 　　开始于80 年代的中国高等教育改革可以说是自1949年以来中国高等教育领域中最深刻的一场变革，对中国高等教育的发展具有全局性的影响。在这一变革中，政府与高等学校的关系正在发生一种缓慢的然而却是深刻的变化。其中某些变化已反映在中国近几年制定的法律当中，还有一些变化虽然还不太确定，但也已触及到了权力和利益的重新分配的问题，给高等教育立法工作提出了新的课题。了解高等教育改革中的这些变化产生了哪些实际影响，将会向什么方向发展是有意义的，它将有助于我们更客观地认识和评价中国高等教育改革以及更好地加强高等教育法制建设。 　　一 政府与学校的关系从法律的角度看就是一个权力如何分配以及这种权力如何行使的问题。从50年代到80年代初，中国的高等教育管理体制基本上是一个集中统一的管理体制，即中央和地方政府直接办学和管理的体制。这种管理体制是与当时高度集中的计划经济体制相适应的。这一体制从已开始就有一个如何处理集中管理与合理分权的问题，它始终贯穿于政府与学校这对关系之中。应当说，在处理这一问题上，长期以来我们比较强调集中管理，政府对高等学校一直采取以行政命令为主的高度集中的管理方式。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力，高等学校的办学权力实际上是很有限的。一些本该由学校决策的事务被集中到政府，因而带来很大的弊端。学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等等，都是由政府部门统一下达指令性计划。高等学校的一切行为都直接或间接地涉及到政府的行政管理。在这种情况下，高等教育领域的社会关系就其基本特征而言，主要是政府与学校之间的行政关系。80年代以来，中国高等教育事业出现了前所未有的新局面，一种高等教育管理和办学的新局面正在出现，从而带来高等教育领域内社会关系的变化和改组。这种变化表现在政府与高等学校关系的调整上，其基本问题是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又利于调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种管理关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观调控的前提下向高等学校放权，使高等学校逐步成为具有自主办学权的实体。这势必会使政府和高等学校的主体地位及职权职责都发生很大的变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。　　从当前看,传统的高等教育领域内的社会关系,依据主体地位的不同以及相互关系内容的不同,我认为正逐渐分化为如下两类关系：一类是以权力服从为基本原则,以对高等学校的行政管理为主要内容的教育行政关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系。 教育行政关系是政府机关在实施教育行政的过程中发生的关系，这一关系反映的是国家与教育的纵向关系， 其实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。作为行政法律关系。这一关系的主体及其权利和义务都是由法律预先确定的，当事人没有自由选择的余地。政府机关在与高等学校发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在学校不履行规定的义务时，政府机关可以强制其履行，而政府机关不履行职责，学校只能请求履行或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。因此，政府与高等学校的关系具有不对等性。政府机关作为关系的一方，占据着主导地位，政府机关与高等学校有关的一切行政行为，都不可避免地会对学校产生直接的权威性的促进、帮助、或限制、制约作用。　　教育民事关系是高等学校与行政机关、企事业组织、集体经济组织、社会团体及个人之间，在教育活动过程中发生的以平等、有偿为原则的社会关系。在这类关系中，当事人之间的地位是平等、自愿的，并且一般是等价、有偿的。这类关系涉及面颇广，例如财产、土地、学校环境、人才培养合同、智力成果转让、毕业生有偿分配乃至学校创收中所涉及的权益，都会产生民事所有和流转上的必然联系。当然，其中相当一部分社会关系应当由民法加以确认和调整，因而并不属于教育法调整的范围。但也有一些具有明显教育特征的民事关系，往往并不属于民法的调整范围。这类关系伴随近年来高等教育体制改革的发展而日益突出。例如由于扩大了高等学校的办学自主权，高等学校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，有权与外单位合作，联合办学、建立教学、科研、生产联合体；有权与国外办学机构合作办学；有权向学生收取学费；有权聘任和管理教师；在办学体制上，除了国家办学外，鼓励社会组织、个人和其他社会力量办学；积极倡导行业部门、地方政府及企业、科研机构与高等学校之间的联合办学。在新的体制下出现的种种关系中，各主体之间一般并不具有行政上的隶属关系，因而构成一类特殊的具有民事性质的社会关系。 　　因此，随着我国高等教育体制改革的发展，在政府与高等学校这对关系中，双方主体的地位以及这一关系的内容都在逐步发生变化，从高等学