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论我国经济功能区协同治理模式的构建 　　摘 要：自20世纪80年代中期以来，我国各级、各类经济功能区取得了巨大成就，但治理模式的选择是长期困扰经济功能区发展的一个重要问题。领导小组模式、管委会模式、建制政府模式和企业型模式具有各自的优势，但也存在各自的问题。从国内外最新理论研究成果和政府改革实践看，我国经济功能区未来理想的治理模式是协同治理模式。经济功能区协同治理模式的主体体系是政府主导下的多元合作网络，规则体系是法律规范下的多元规则体系，运行机制是政府引导下的协同运行机制。构建经济功能区协同治理模式，应通过国家立法的引导、政府机构的重组和社会治理主体参与的扩大等途径 关键词：经济功能区；治理模式；协同治理模式 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2016）01-0052-07 自20世纪80年代中期以来，我国继设立经济特区之后，在若干区域实行特殊经济政策及治理模式，建设了大批经济技术开发区、高新技术产业开发区、高新技术产业园区、科技园等特别经济区域。本文将这些特别经济区域统称为“经济功能区”①。经过三十多年的发展，这些经济功能区在促进我国经济、社会发展等方面起到了巨大推动作用，但也面临一些问题，其中最突出的问题是治理模式的选择 本文在分析经济功能区现有几种治理模式的优势和存在问题的基础上，提出构建中国特色的协同治理模式是破解我国经济功能区治理模式选择困境的必要途径 一、经济功能区、治理模式、协同治理模式概念的界定 （一）经济功能区 关于经济功能区，无论是学术界还是官方都没有给出一个权威性的定义。我国政府继20世纪80年代初设立经济特区以后，于20世纪80年代中期在一些沿海地区设立了一批国家级经济技术开发区。此后，中央和地方各级政府相继设立大量经济技术开发区、高新技术产业开发区等特别经济区域，并在这些特别经济区域内建立专门管理机构（领导小组、管理委员会等），实行特殊经济政策及治理模式。本文将这些特别经济区域统称为“经济功能区”，并将重点研究国家级和省级经济功能区 有学者按照经济功能区的功能和目标，将经济功能区划分为单一型经济功能区和复合型经济功能区 [1]。单一型经济功能区的地域范围比较明确，经济目标比较专一。依此标准划分，我国单一型经济功能区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。所谓复合型经济功能区，指在一个特定的行政区划或地域范围内，包含了多个单一型经济功能区。依此标准划分，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等属于比较典型的复合型经济功能区。本文主要研究单一型经济功能区，兼顾复合型经济功能区 （二）治理模式 “治理”（Governance）一词源自国外，最初被应用于企业管理。20世纪80年代末以来，治理理论被引入公共管理领域。20世纪90年代末，公共治理理论传入我国。学界和政界结合我国实践，对治理理论进行了创造性的吸收和发展。在党的十八届三中全会决议中，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]（p.3）。有学者认为，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序[3] 本文所称的治理模式，指为实现治理目标而构建的一系列安排。经济功能区的治理模式主要包括治理主体体系、治理规则体系和运行机制等内容 （三）协同治理模式 治理理论包含了治理主体之间的合作和协商。从这个意义上讲，治理包含了“协同”的意思。但本文使用的“协同治理”主要借鉴了国内外诸如“协同政府”（Joinedup Government，JUG）、“整体政府”（WholeofGovernment，WOG）、“整体性治理”（Holistic Governance）、“网络化治理”（Governing by Network）等理论研究和政府改革实践，有其特定的含义。本文所使用的“协同治理”强调以下三点。（1）协同治理的主体体系是一个政府主导下的多元合作网络。除政府外，企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民等主体共同参与治理过程，构成一个多元合作网络。在这个多元合作网络中，政府仍是主导力量，有能力引导和控制整个网络。（2）协同治理的规则体系是国家法律引导下的多元规则体系。在协同治理状态下，国家的法律、社会组织自身的规则与社会共识等共同约束各个主体的行为，但国家的法律仍是各个主体所共同遵守的最高准则，引导和规范各种规则。（3）协同治理的运行机制是政府引导下的协同运行。在协同治理状态下，政府的政治、行政和法律等行为仍是治理社会的主导性方式。在这个前提下，政府和其他各个主体之间的协商、对话、合作等方式同时被广泛应用 二、现有经济功能区治理模式的优势