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论我国农村集体土地所有制度的完善 关于健全我国农村集体土地所有权制度的几点思考 “中华人民共和国实行土地的社会主义公有制和劳动群众集体所有制”这是我国《宪法》和《土地管理法》规定的土地所有权制度。近年来，随着农村各项改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，土地作为资源和资产的重要作用日益突出，土地所有权制度，特别是农村集体土地所有权制度，在实践中的操作已暴露出不少问题，有些问题甚至反映出立法的空白，出现了集体土地所有权方面法律欠缺现象。为了保持农村稳定，促进农村经济持续发展，最大限度地发挥农村土地的资源效益，解决好实践上一些操作难题,进一步健全完善农民集体土地所有权法律制度显得极为重要。笔者作为一名农村土地管理工作者,本文拟对此谈点粗浅看法。 一、当前我国农村集体土地所有权制度的存在问题及其成因 从我国农村集体土地所有权制度在实践中遇到的问题看,最主要的是存在下列三个方面的问题: （一）农村集体土地所有权概念界定模糊。 由于我国现行法律法规对农村集体土地所有权只作原 则上界定(说明),因此人们对农村集体土地概念(内涵)的认识、看法,长期以来争论不休。近几年来，学者们对集体土地所有权的概念认识不一,存在具有代表性的三种观点：第一，集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单位所有权；第二，集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿的原则来行使对集体土地的所有权；第三，集体所有权是“个人经与法人化的契合”，集体财产（土地）为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。上述三种观点难以形成共识,实践上操作难度很大,这说明现行农村集体土地所有权的法律规定存在欠缺，由于这种规定上欠缺,导致人们对农村集体土地所有权概念认识模糊。而对集体土地所有制认识模糊，这是导致集体土地所有权弱化的原因与表现，其直接后果将进一步导致对农村集体土地无人负责的现象进一步蔓延。 （二）农村集体土地所有权的主体虚位。 我国新修订的《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该村农村集体经济 组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。这条规定笔者认为,反映了集体土地所有权的主体界定存在着立法的缺陷，因为它在实际操作中因此遇到不少困难,出现了主体虚位的问题。 第一，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面又不能直接经营、管理，使集体土地所有权并非真正法律意义上的所有权，这显然违反了财产所有权的法律原则。 第二，在目前实践中,集体土地确权登记发证时，许多地方往往是这样规定：乡（镇）农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，由乡（镇）人民政府代管；村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会，只是要求所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。在实行家庭承包经营时，统一规定村民委员会或村经济联合社作为集体土地的发包方。上述的规定和作法，一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位，另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。 第三，乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集 体之间的关系一直不够清楚。有的地方在同一地块上存在多个所有权，这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法得到充分发挥。 （三）农村集体土地所有权和使用权长期相分离。 土地所有权是一种特殊的财产所有权，它具有财产所有权的基本特征。在现在的有关土地问题的法律法规中，对集体土地所有权限制性规定明确具体，而保护性规定相对模糊、抽象。在使用权和收益权方面，明显存在以管理权排斥、替代所有权的现象。 集体土地所有权，理应包括使用权有依法有偿进行出让和转让的权利，但由于缺少可操作的规定，实践中这一权利也难以行使，集体土地使用权不能正常进行转让或出让，不但使用权人的权益受到限制，土地资源作用的发挥也受到影响。 另外，现有法律规定对被征用的土地，只给少量的征地补偿费、地上损失补偿和失去土地人口的安臵费，不包括土地本身的价格。这样的做法，实际上只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地（财产）所有权的存在。 二、完善我国农村集体土地所有权制度的几点对策思考 （一）明确农村集体土地所有权改革的价值取向，完善集体土地所有权制度。 土地所有权制度是社会制度的重要基础。在我国历史上，土地所有权制度的变革曾引起社会的激烈振荡。所以，土地制度的改革必须慎之又慎，改革开放以来，关于农村集体土地所有权制度的改革，不少专家学者提出各种各样的主张，主要有：（1）取消集体土地所有权