重构民事调解制度建立多元化纠纷解决机制.DOC

重构民事调解制度 建立多元化纠纷解决机制 任国民 我国司法审判领域的民事调解制度是一个极具中国特色的法律手段和司法理念，作为一种纠纷解决方式已在中国被实践了数千年。在当代，中国的调解倍受国外司法界的关注和普遍认同，又被称为“东方经验”。然而，近年来调解制度在中国出现衰落的迹象，这是否说明调解的功能正在逐步萎缩，或者说社会不再像以前那样需要调解制度了？ 2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了最高人民法院、司法部的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，确定人民调解制度是一项社会主义法律制度，对维护社会稳定，加强社会主义民主法制建设，实现国家长治久安具有重要作用，对维护改革发展、稳定大局意义非常重大。最高人民法院和司法部还分别制定了关于人民调解的司法解释及规定，并共同召开了全国人民调解工作会议。第18次全国法院工作会议对调解工作又作了部署，提出各级法院要进一步深化民事审判方式改革，建立和完善与人民调解相衔接的简洁、经济的诉讼程序。调解制度再次受到重视。本文欲从对调解在新形式下的再认识入手，分析当前加强调解制度建设，如何发挥其在解决民间矛盾的作用，并进一步分析当前调解工作存在的问题，从而提出建立多元化调解机制的建议。 一、对新的历史时期调解工作的再认识 （一）调解的历史发展 调解在中国的历史可以追溯到两千多年前的西周，那时候就设置了主管调解事务的官吏，明代的法典中已经明确规定了民间调解制度。新中国的调解大致经历了四个阶段： 第一阶段，在新中国成立前，陕北解放区出现了马锡五审判方式。当时陕西陇东地区高等法院审判员马锡五深入案发地，走村串户，经常以调解的方式就地解决民事纠纷案件。这种审判方式简便易行，能有效解决人民群众的内部纠纷，被当地群众接受，并在新中国初期得到了发展。范愉先生认为在革命根据地时期形成的调解机制是在战时的特定环境中，由于无法建立和实施一套完善的法律规范体系和司法制度才应运而生的，其功能一方面是利用传统资源解决民间纠纷，另一方面又在积极补充法律的空白；同时在发展和运作中又被赋予了种种政治和意识形态功能，包括动员组织教育民众、解决人民内部矛盾、宣传普及政策法律等。 第二阶段，在《民事诉讼法》颁布实施以前这段时期，即20世纪50年代到80年代初，曾一度把民事调解推至极端，片面强调“调解为主”，据称这期间调解与判决结案的比例最高达17:1。当时的民事审判十六字方针是“依靠群众、调查研究、就地办案、调解为主”。由于走向极端，盲目追求调解率，使得民事调解工作出现了暗箱操作、久调不决、强迫调解、欺骗调解等情况，群众认可程度低。 第三阶段，是《民事诉讼法》颁布后的20世纪90年代初期。在思想上认识到以前片面强调调解的弊端，规定了“着重调解”的工作方式，与“调解为主”相比，这是大的进步。但这一时期的调解很难摆脱法律意识形态的思维定式，即调解总是作为与正式的诉讼或司法制度相对的非正式的纠纷解决方式而存在，缺乏必要的程序保障，故期间调解开始走向衰落，调解与判决的比例降至1:1。 第四阶段，到了20世纪90年代中后期，全国法院系统开展了以“公开审判”为核心的审判方式改革，在此过程中，个别地方出现了“重判轻调”的倾向，很多法官图省事，不做说理服判工作，过分强调“一步到庭”、“当庭宣判”，最终导致上诉、上访和申诉案件增加，矛盾激化情况不断，凸现法院审判力量不足。传统调解体制下“案了事了”、有效化解矛盾的优点呼唤人们重新认识调解在新时代下的功能和意义。 那么这个近乎陈旧的调解机制能否焕发出适应当前社会需求的生命力呢？早在上世纪90年代初，季卫东教授便敏感地认识到进行调解重构的可能性和必要性，指出“作为一个后起的现代化、法制化国家，在其法律体系中混合了传统法、近代法及现代法等各种因素，政策的选择更加困难，这也对调解和审判的两难关系施加了一些微妙的影响。” 季教授同时也认识到传统调解的种种弊端。他指出，中国传统社会的最大问题是在“合情、合理、合法”的口号下鼓励当事人就案件处理进行过度的讨价还价或者互惠式交涉，以实用主义的政治性手法削弱了规范以及原则，在法律秩序中形成了所谓“双重不确定性”的状态，其结果是在很多情形下公共选择变得困难。范愉教授主张现在到了对调解进行再认识的时候，认为纠纷的解决方式和理念已今非昔比，囿于固有的弊端而无视调解的现代转型和再生有失偏颇。 2002年9月，最高法院制定了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，司法部也制定了《人民调解工作若干规定》，提出了法院外的非诉讼调解与诉讼的衔接问题。随着人民调解制度的改造初步完成，法院的诉讼调解改革或重构已被正式提上日程。经过反复调研，最高法院于2004年9月16日颁布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，于2004年11月1日开始施行。该司法解释的出台开创