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县级政府在新型城镇化建设中作用探析 　　摘 要：加快推进新型城镇化建设是事关中国特色社会主义事业持续健康发展的重大战略决策，作为县级政府，承载着新型城镇化建设的主要任务。为此，分析县级政府在城镇化建设中的历史轨迹、主要作用以及面临的主要困难，从而明确定位，找准着力点，提出相应的策略建议，为县级政府推进新型城镇化建设提供决策参考。 　　关键词：县级政府；新型城镇化；策略建议 　　中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0257-05 　　导言 　　城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是中国最大的内需，也是事关中国未来经济和社会健康发展的战略性问题。新型城镇化建设的关键是提高城镇化质量，造福百姓，走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。在中国特色社会主义事业建设过程中，在中国现代化发展的迫切形势下，面对新型城镇化建设这样一个重大战略，作为县级政府，承载着新型城镇化建设的主要任务，研究其面对什么样的困难，把握什么样的方向，发挥什么样的作用，具有极其重要的历史和现实意义。 　　一、政府在城镇化建设中的历史作用 　　长期以来，政府一直是推动中国经济和社会发展最为重要的力量。在中国城镇化建设过程中，政府在不同历史阶段显示出了不同的作用。一般分三个历史阶段，即政府控制城镇化阶段（1949—1978）、政府推动城镇化阶段（1979—1993）和政府引导城镇化阶段（1994年至今）。 　　1. 1949—1978年：政府控制城镇化。建国初期，中央实施了与农村隔离的城市工业化政策，以尽快建立起一个以重工业为支柱的完整的工业体系。在当时的国际环境和历史条件下，完成任务只能由农业和农民承担。政府建立了一整套与之适应的政策和体制，在农村建立了政社合一的人民公社集体经济制度，将农村的生产、生活和城镇化置于政府的直接控制之下。政府控制城镇化的主要政策表现在三个方面，一是通过调整建镇标准控制城镇数???；二是通过户籍、就业和保障等制度限制人员流动。1958年出台了《中华人民共和国户口登记条例》，1964年，国务院批转了公安部《关于户口迁移政策的规定》，对人口城镇化严加控制，二元城乡格局形成了在福利、机会和风险诸方面泾渭分明的城市社会和乡村社会。三是特殊的积累机制使农村缺乏城镇化的经济支撑和动力。在这一时期，政府通过对农产品统购统销和工农业产品价格剪刀差来形成一块超额利润并将其转化为工业化的资金来源。据有关专家计算，1952—1978年，由于工农产品的不等价交换和税收，农业流入工业的资金为4 852亿元，扣除财政返还农业部分，农业净流出资金3 120亿元，相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73.2%。农村失去了自我发展的经济支撑和能力，在人多地少、生产率低的情况下，农村长期在维持生存的边缘徘徊。 　　本阶段，政府依靠超经济强制对整个社会和农村城镇化实施控制，几乎是决定城镇化发展的唯一力量。导致中国农村的城镇化在相当长的一段时间内发展缓慢，当社会经济发展到一定程度以后，作为权宜之计的控制城镇化政策必须得到修正。 　　2. 1979—1993年：政府推动城镇化。从1952—1978年，农村人口比重维持在80%以上，农村人地矛盾进一步尖锐，农业劳动生产率持续下降，农业的经济承受能力达到极限，难以继续支撑传统工业化发展，已到了非改不可的时候。在这一背景下，政府出台了一系列相关政策推动城镇化建设。1979年党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路”。1980年全国城市规划工作会议又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。在这些方针的指导下，政府又出台了两大政策措施来消除农村城镇化障碍。一是重新确立镇的法律地位，放宽建镇标准。1983年1月2日，中共中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》决定改革人民公社体制。1983年10月12日，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，规定建立乡镇政府作为基层政权组织，突出了镇的城市特质。到1984年10月9日前，全国有建制镇5 698个，在1983年2 730个的基础上增加了108.72%。1984年11月22日，国务院发布批转民政部《关于调整建镇标准的报告》的通知，该报告对1955年和1963年中共中央和国务院设镇的规定作了调整，放宽了建镇标准，在新标准发布的当年，镇的数量猛增到7 184个，1986年达到10 718个，到2