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建国以来中国农村社会保障制度建构与改革 　　摘要：建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为三个阶段，分别是集体依托阶段、家庭生产保障阶段、社会化阶段。通过对历史的回顾，并且结合西方政治经济学的理论，来梳理中国农村社会保障制度，以便更好地为农村社会保障制度建设服务。农村社会保障政策的制定需要有一贯遵循的原则和改革背景。可以得出结论：政府长期以来在农村社会保障方面的不作为状况正在改变，但是受经济基础的限制，完善的农村社会保障体系的建立尚需时日。 　　关键词：农村社会保障制度；历史逻辑；制度设计 　　中图分类号：D922.182 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）05-0006-02 　　随着今年来全国对“农村、农民和农业”的关注，国家对“三农”事业支持的力度日益加大，农村社会保障成为政府、社会的热点话题，同时也成为了学术界讨论的重点。对于农村来说，了解社会保障体系的历史脉络以及历史发展逻辑，对于我们建设新型农村社会保障体系具有重要的意义。新中国以来，农村社会保障体系大致可以分为三个阶段。 　　一、集体依托阶段与制度草创 　　新中国成立时，在农村设立了以集体经济为依托的保障体系。所谓农村集体保障是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队收益为经济基础，只是提供其基本的生存保障而已。其主要制度有“五保”制度、救灾救济制度和农村合作医疗制度。农村的“五保”制度开始于社会主义改造的农村合作化时期。1956年《高级农业生产合作社示范章程》和1960年的《全国农业发展纲要》提出了农业合作社对于无依无靠的鳏寡孤独要做到“保吃、保穿、保烧、保教、保葬”，后来又扩大保住和保医。对于“五保”对象，又采取集中供养和分散供养的制度。集中供养是采取敬老院的方式，分散供养主要采取按月发放钱和物资。关于农村救灾救济制度是指农村居民因为自然灾害造成的吃穿住医等方面困难时，由国家或者社会提供急需的维持最低生活的资金和物资的社会救济措施。另外，还有农村的合作医疗制度，主要采取“合作医疗”、合作社的保健站以及数量特别巨大的“赤脚医生”所组成的农村医疗服务体系，成为我国解决广大农村缺医少药的重要法宝。 　　对绝大部分农民来说，他们的人身风险不得不以土地保障为主要载体，而主要由家庭来承担。如果家庭不能承担的话，就由集体开始承担一部分；如果集体没有能力，再让国家去承担。国家和政府一般则是在农村遭遇天灾人祸和青黄不接之时，拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，或以工代赈，或减免农业税，或号召和动员整个社会进行互助，帮助灾民、贫民渡过难关，使他们的基本生活得到保障。 　　这种制度在当时的生产力条件下是可行的，因为社会保障函数受到极强的外部约束，造成只能是满足广大农村中的“最大多数人的最低基本生活、生存保障”。所以，出现了保障水平较低，而且结构具有单一性，救灾救济和社会优抚几乎就是该时期正式社会保障制度安排的全部内容。但这种以集体依托的制度有着严苛的要求，这种制度需要其能够激励集体中绝大多数人，或者让集体中的绝大多数人都受到监督，才会产生更好的效力。但当时中国不具备这样的环境。 　　农村集体组织和国家保障的对象主要是灾民、贫困人口和优抚对象，农村集体组织的其他成员一般享受不到，尽管他们是集体保障费用的提供者。由于权利与义务的不对等，成员就会出现消极的抵制行为，减少其在集体组织的劳动消耗与贡献份额，也使保障项目功能弱化甚至丧失。针对这些制度缺失，在十一届三中全会之后，这种制度开始发生改变，农村的社会保障进入了第二阶段：生产保障阶段。 　　二、家庭生产保障阶段和制度衰变 　　改革开放以后，党和政府对农村土地经营形式进行再次变革，即在土地集体所有制不变的条件下，实行了土地所有权与经营权适当分离下的家庭联产承包经营责任制。在新的经营形式下，一方面，我国农村经济快速发展，农民收入水平大幅度提高；另一方面，随着农村生产方式的变革，农村集体经济组织普遍解体，原来依托集体经济的保障项目显得力不从心。大部分农民实际上又回到了土地保障方式之中，或者说土地保障再次成为农村社会保障制度框架的组成部分之一。 　　由于前面集体制度自身的缺陷，农村社会保障又重新回归到以家庭自我保障为主体的道路。这一阶段主要体现在传统的集体保障制度解体上。首先是人民公社制度解体后带来的一系列社会保障制度的崩塌。“五保”供养制度、农村合作医疗制度开始日益式微，甚至有些只是空名而已。根据1985年的调查，全国实行合作医疗的行政村由70年代中期的90%猛然下降到5%。到了1989年，继续坚持合作医疗的行政村仅占全国的4.8%。① 于是，传统的家庭和土地再次成为农村社会保障的承载主体，农村社会保障系统与社会生产系统重合了，社会保障融入到了社会生产体系之中