浅析政治与行政二分思想及其对我国启示.docVIP

浅析政治与行政二分思想及其对我国启示 　　[摘要]在公共行政学研究中，威尔逊与古德诺的政治与行政二分思想奠定了公共行政学的理论基调。正因为这一思想有其形成的特定历史背景和文化环境，所以政治—行政二分思想既有一定的理论价值又有其与生俱来的局限性，既赢得了赞誉又遭到了尖锐的批评。围绕这一原则进行的反思与批判客观上既能推进公共管理理论的发展又能对我国的行政管理起到一定的借鉴作用。 　　[关键词]政治与行政；二分；启示 　　[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）37-0156-02 　　1政治与行政二分思想研究综述 　　托马斯·伍德罗·威尔逊作为现代行政学的鼻祖，在他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政之研究》的文章中系统地阐述了他的行政学思想，他在文章中明确指出，政治与行政是两个不同的工作领域。他认为行政管理直接指挥政府的管理机构是不合适的，虽然说行政管理的任务来自于政治，但行政管理不是政治问题，行政管理活动也不同于政治活动，也就是说应该分离。“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。”[1]威尔逊从这种观点出发，将政治与行政相分离成为政治与行政二分思想的最早理论雏形。他还强调，由于政府机构和功能的日益庞大与社会经济事务的日益繁杂，各级政府的行政管理事务急需一种科学的理论给予指导和调整。因而当务之急就是要开创一门独立于政治学之外的行政学。 　　古德诺在总结发展前人政治与行政二分思想的基础上，在1900年出版了《政治与行政》一书，在这本书中对政治与行政的关系进行了更加全面和系统的论述，这相对于威尔逊对这一问题的阐述可以说是更加完善和规范。古德诺明确阐述了政府功能与政府行为的关系，他认为无论任何时代，任何政治体制中的政府都存在两种基本职能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行。[2]并且存在的专门行使这两种职能中任何一种职能的分立机关，这样的分立机关在所有国家中都存在，它们的大部分时间都是行使国家意志的表达功能或者是国家意志的执行功能。这就是政治与行政。换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句著名的言论道出了政治与行政二分理论的核心和本质。政府的政治功能体现在政府的一系列必需的活动中，这些活动实则是表达国家意志所必需的，而各分立机构的行政功能则是政府在执行国家意志，这也是通过一系列必需的活动表现出来。因此，政治与行政之间的区分是必然存在的，即使由于各政府的政体不同而在政治与行政这两种功能的划分程度上有所差异。 　　据古德诺认为，完全由一种机构去实现表达或执行功能是不现实的。于是，古德诺进一步指出政治与行政必须取得某种协调。他认为，“为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”[3]古德诺不仅指出了政治与行政必须相互协调，而且又着重探讨了如何实现这种协调。他认为实现这种协调要以政治对行政的适度控制为基础，以行政的适度集权化为途径。只有这样，才能实现真正的民主政府和有效的行政管理。 　　2政治与行政二分理论的解读 　　古德诺对政治与行政二分思想的贡献在于它不但强调必须对政治与行政加以区分，同时又指出政治与行政是无法严格区分开来的，因为二者之间存在着一定的内在联系，所以更看重如何把二者协调好。因为，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”[4]政治与行政二分思想有其毋庸置疑的理性光辉，古德诺不仅对政治与行政应该在一定程度内合理分离的理论思考的成熟深入，更注重二者如何更好地结合和协调，在现阶段下，我国建设中国特色社会主义也应该借鉴政治与行政二分思想中的可取之处，对这一思想要结合我国国情全面系统研究，科学合理解读。 　　实行政治与行政二分制度要以科学发展观为指导，坚持科学发展的原则，即科学设置行政监督机关。合理行使行政监督权力，正确发挥行政监督作用。通过政治与行政二分制度的建立完善我国现有的行政体制，提高各级政府的行政监督效能与行政执行效能，建设行政文明。政治与行政二分制度的实质应该坚持以民为本的群众原则，各级政府做到全心全意为人民服务。以民为本要求行政监察机关在进行行政监察时正确对待行政权力，依法运用人民赋予的权力，摒弃官僚主义作风，虚心倾听人民群众的意见，发挥广大人民群众的参政作用。实行政治与行政二分时切