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基于增强政府职能执政基础设施投资研究 　　摘要：在分析新时期面临的四大挑战的基础上，指出当前的制度安排难以应对目前面临的挑战。提出若能稳定税负，调整税收和支出结构，重构中央和地方财政关系，花大力气建设执政基础设施，政府的执政能力就可以进一步提升，就可以在确保经济平稳发展的基础上，解决迫在眉睫的收入分配不公和污染问题。 　　关键词：政府职能；中央和地方财政关系；基础设施投资 　　中图分类号：F299.2；D630 　　一、新时期面临的四大挑战 　　经过30年的发展，中国的经济规模已经达到了世界第二位。在新的环境下，执政党和政府面临的任务发生了根本性变化。 　　（一）中国在未来较长时期内仍将以发展经济为第一要务 　　尽管中国经济规模巨大，但若从人均考虑，中国仍然是一个发展中国家，发展的任务仍然很重。如何进一步提高供给能力，满足人民的物质和精神需求，仍然是党和政府的核心使命。 　　（二）中国经济受全球化波动的影响越来越明显 　　经济发展面临的主要问题是，从供给不足转化为总体不足，阶段性过剩。随着中国经济进一步融入全球经济体系，全球其他地区的经济波动越来越容易向中国传递。中国经济波动的幅度越来越大，频率越来越高。如何设计适当的政策工具来预防和治理经济波动成为决策者必须思考和面对的问题。在这样的背景下，财政体制的安排必须考虑预防和治理经济波动的因素。因此，日益严重的经济波动，给政府带来了极大的挑战。 　　（三）中国社会中收入分配差距失衡问题日益严重 　　在30年的快速增长过程中，人民生活水平普遍提高的同时，由于劳动者自身的禀赋差异，以及在劳动力市场、产业政策等因素作用下，中国从一个收入均等的社会演变为一个收入分配高度不均的经济体。根据国家统计局公布的数据，中国最近几年的基尼系数最低的也是0.473。这一数字高于世界的主要经济体。研究表明，严重的收入不平等不仅会引发社会不稳定，也会损害长期经济增长。调查显示，日益严重的收入不平等已经成为民众关心的主要问题，如何缩小收入差距已经成为政府优先处理的问题。 　　（四）??国环境污染问题令人堪忧 　　30年快速发展带来的另外一个负面后果就是严重的环境污染。在全球污染物方面，中国已经超过美国，是造成全球变暖的主要污染物——二氧化碳的最大排放国。在区域排放方面，中国的二氧化硫等废气、废水等的排放都有了迅猛的增长。用于污染治理的投资年年攀升，2010年，用于环境保护的投资高达GDP的1.6%。污染也给人民的健康和财产带来严重危害。例如，1975年，城镇地区每10万人的肺癌病人数为12.61人，到了1992和2005年，肺癌病人分别上升到27.5和40.98人。二氧化碳排放的快速增长给中国的国际发展环境带来严重的冲击。若不减排，中国将面临非常大的国际压力。若减排，对经济增长、就业、出口、财政收入等造成的压力就会非常大。由此可见，预防和治理污染是新时期政府必须优先处理的议题。 　　因此，在新时期，在促进经济增长的同时，政府还需要考虑预防和管理经济波动、改善收入分配以及治理环境污染等。这三个新因素使得在考虑政府收入规模、收入结构、支出规模和支出结构，以及中央和地方之间的财政关系上有了新的权衡。道理很简单，一个促进经济增长的财政体制，对预防和治理经济波动并不有效；同样的逻辑，促进经济增长的税收和支出结构，也不一定有利于收入分配的改善以及污染的治理等。 　　二、当前的制度安排必须改革 　　30年前，政府的任务就是发展壮大经济。新时期的任务更为繁重，在继续发展经济的同时，还要处理益发严重的经济波动、收入分配恶化以及环境污染问题。当前的体制在促进经济增长方面发挥了重要作用，但其收入和支出结构、中央地方财政安排以及信息收集能力低下等，使得它难以胜任解决其他三项任务。换句话说，要迎接四大挑战，现有安排存在能力低下、动机缺失的问题，必须改革。 　　（一）政府规模较大，增长速度过快，不利于经济增长 　　政府规模的扩大是双刃剑。一方面，政府规模的扩大，用于基础设施建设、补贴研发的资金更多，从而可以促进经济增长；但另一方面，政府规模的扩张会降低资本和劳动的回报，从而阻碍经济增长。 　　在过去的一段时间，中国的政府收入一直持续增加。数据显示，政府在2000年的税收、社保资金、预算外资金总计20462.1亿元，占GDP的比重为20.6%。到了2010年，政府筹集了135182.3亿元的公共资金，占GDP的比重已经快速上升到33.7%。从全球角度看，中国的政府规模已经处于较高水平，和OECD国家相比，已经接近OECD的平均值，不仅比韩国、希腊等高，也远超美国、日本、澳大利亚。更为麻烦的是，中国政府收入的年均增长率高达20.9%，而且在可预见的一段时间之内，都会以较高的速度增长。政府财政收入的快速