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我国住房保障政策执行中制度障碍分析 　　【摘要】针对当前中国房价过高，早在1998 年我国政府就已经提出建立由商品房、经济适用房、廉租房构成多层次的住房供应体系，但推进缺乏动力，进展的速度太慢，原因是多方面的，本文主要利用公共政策分析中的制度方面分析保障房政策执行过程中的制度障碍，希望有助于政府完善有关制度，使住房保障制度惠及更多的低收入家庭。 　　【关键词】住房保障制度，制度模型，分析 　　一、我国住房保障制度的现状 　　随着我国改革开放的逐步深入，我国经济发展和社会发展取得了举世瞩目的成就，但是住房市场化使得房价的增长速度远大于低收入家庭收入的增长速度，为了使低收入家庭的住房问题得以解决需要政府的介入，这不仅是一个社会文明的起码目标，也是政府必须提供的最重要公共服务之一。住房保障制度已经推行多年，但是离达到预期目标还有很长一???距离。我国推进住房保障制度过程中表现出来的问题主要有： 　　（一）供给远小于需求，覆盖面太窄。我国人口基数大，对住房需求过大，虽然我国的公共住房建设已略有规模，据统计，“十一五”期间，全国开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房1600 多万套，到2010 年底，全国累计解决了近2200 万户城镇低收入和部分中等偏下收入家庭的住房问题。对于全国的保障房保障的对象没有统一的标准，那些既买不起房，又不适合廉租房和经济适用房享受条件的人群无法惠及。另外，农民工一直未被包纳在各地城市保障的范围之中，这些都说明了从全国范围来讲，保障房的覆盖面还是太窄。 　　（二）地方政府缺乏执行力，保障性住房建设进程缓慢。2009 年6 月，住建部、发改委和财政部三部联合发文，规定我国在2009年至2011 年期间将分别解决260 万户、245 万户和204 万户低收入住房困难家庭的住房问题，然而由于种种原因，该规划实施起来困难重重，根据全国人大常委会发布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，我国保障性住房建设截至2009 年8 月底仅完成投资394.9 亿元，仅占计划投资总额1676 亿元的23.6%。 　　二、住房保障政策执行中的制度障碍分析 　　（一）土地制度的障碍。土地制度主要是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。由于土地的有限性与不可再生性，每年增加的可使用土地是有限的，增加保障房的建设必然会减少对商品房建设的批复，提供给保障房的用地是无偿的，而让房地产企业竞标地价，地方政府能获得大笔的财政收入和税收收入。 　　（二）税收制度的障碍。改革开放以来，为了适应经济和社会的发展，我国中央与地方财政关系不断地演变，自1994 年分税制以来，显著提高了中央政府的宏观调控能力，但是它也存在着不足。分税制以来，税收收入的70%上交中央政府，地方政府只剩30%，却要依靠这部分收入发展地方经济和负责地方公共基础设施的建设。这种“税权在上，事权在下”的状况，使得地方政府不得不依靠土地获得更多的收入来源以发展经济和投入建设公共基础设施。并且随着经济增长对土地的依赖有越来越强的趋势。可见，我国的税收制度也是制约住房保障制度的原因之一。 　　（三）住房保障制度自身的不完善。融资困难是导致保障房建设步履维艰的最重要的因素之一。根据保健部公布的数据，2011 年保障性住房和棚户区改造工计划建设1000 万套，共计需要投入资金1.3 万亿到1.4 万亿元，而2010 年全国的土地出让金才2.7 万亿，两级财政加起来不到4000 亿，离1.3 万亿的目标还很远，由于保障房的回报率极低，目前还没有清晰的盈利模式，导致银行贷款和发行债券融资方式困难重重。地方政府常以财力不足、建设资金难以到位、动拆迁工作缓慢为由延缓保障性住房建设进度。另外，我国住房保障制度自身存在着严重缺陷。主要表现在申请保障房标准不一和信息不公开透明。很多地方在规定申请保障房标准时，往往把最需要保障的外来务工人员排除在申请保障房的范围外，这样严重违反了保障房的维护公平的性质。在执行住房保障制度的过程中，对于公开销售的经济适用房，虽然各地政府在公平分配方面做了很多努力，但完全的公开透明始终难以做到。高度稀缺资源与巨大套利空间为不法分子造就了大量的寻租行为。 　　（四）我国监督制度有待完善 　　在2010 年8 月9 日海淀区公布的限价商品房审核公示的名单中， 170 余名申请人都是国家知识产权局的工作人员，国家公务人员明显不能包含在这个范围内，而导致这样情况的发生还是缺乏有力的监督制度来实行有效的监控。很多地方政府以开挖基坑、施划工地围挡等“充水”保障性安居工程开工任务的情况。保障房建设的巨大的套利空间，也导致很多官商勾结，出现建筑材料上“以次充好”、进程上和数量上进行夸大，监督