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公共服务外包治理机制研究 　　[摘要]基本医疗保险中服务外包被广泛采用，但外包并不等于政府责任的减弱，反而要求政府具备更强的公共治理能力。服务外包需要实现政治、经济与社会目标的平衡，并在法治的框架下建立良好的治理机制。美国医疗保险外包的双蓝模式，提供了一种服务外包的成功范式。我国的湛江模式，通过与双蓝模式比较，可以发现其虽具有经济效率，却对政治与社会目标有所损害。只有从法治和运行机制方面加以完善，才能使外包真正发挥实益。 　　[关键词]公共服务外包；医疗保险；三圈理论；治理 　　[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0114-05 　　一、公共服务外包的研究综述 　　萨瓦斯认为政府职能为“组织公共服务、生产公共服务、向生产者付费”，将公共服务视为产品，其提供过程包括设计、生产、提供和付费等环节。[1]如果政府自身生产公共服务，将由财政向履行生产的政府职能部门付费。而外包则是将全部或部分生产、提供公共服务的功能，委托于商业机构或非政府组织履行，政府向商业机构或非政府组织付费，政府付费方式包括拨款、支付费用、免税和让利等。公共服务外包是政府公共服务职能的外移，但绝不是政府公共服务责任的推卸。 　　政府有效地生产和提供公共服务，需要建立科学的管理体制和有效的运营机制。威廉姆森认为公共机构生产公共服务应当实现交易成本最低化，他将影响交易成本的因素归纳为资产专用性、交易频率和不确定性。[2]该理论将政府服务外包的决策归纳为交易成本问题，它所回答的范式问题为公共服务生产或购买（Make or Buy）的选择，这取决于交易成本和组织成本的比较。[3]政府生产公共服务时会产生组织成本，公共服务外包则会产生交易成本，如谈判、监督成本等，如果交易成本小于组织成本，则适宜服务外包。 　　交易成本理论将服务外包简单化为成本问题，而政府进行公共服务外包不仅考虑经济因素。例如，美国预算与管理办公室（Budget and Management Office）A-76通知规定，本质上的政府职能（Inherently Governmental Functions）不允许外包，联邦政府各部门必须向该办公室提供一个目录，明确列出哪些职能是本质上的政府职能。这是出于公共性、安全性的政治考虑。[4]Boston认为，为了保护公共利益，政策制定与建议、规划、规制、法制强制执行及应急服务不能外包。[5]根据美国社会保障法的规定，公民社会保障权益记录和个人信息管理不得外包。 　　二、公共服务外包的治理结构和运行机制 　　研究表明，产权差异对经济效率产生影响。政府机构不享有剩余索取权，降低成本的动机弱于私营部门；而私营部门注重降低成本，可能造成服务质量降低。[6]外包将公共服务的生产职能转移到私营机构，私营机构出于营利动机可能过度重视成本，降低服务质量，从而影响公共服务的公益性。成功的外包有赖于政府的公共选择能力和治理能力。所谓治理即指利益相关人之间共同决策和相互制约的长期合作过程。 　　利益相关人理论最初用于解释企业的治理结构，认为企业不应只关注股东的利益，而需要平衡各种利益人，如顾客、员工等等。根据米切尔（Mitchell）的研究，利益相关人可以从合法性（legitimacy）、权力（power）和紧迫性（urgency）三个角度界定。[7]公共服务外包的利益相关人包括：第一，公共服务的责任人，即政府组织，一般情况下为付费者（不排除有捐助组织）。政府提供公共服务的动机包括政治目标和经济目标，前者在于发展生产和保障民生，后者在于降低经济成本和提高生产效率。第二，公共服务生产者，即私营机构或非政府组织，服务生产的过程包括服务派送。非政府组织介入公共服务的动机包括经济收入（包括非营利组织的成本与营利组织的营利）和社会效应。非政府组织以提供公共服务和社会服务为职能，营利机构介入公共服务通过扩大业务规模降低成本和增加利润，并获取社会认可。第三，公共服务受益人，即居民和生产组织。受益人的利益包括获得服务和维权诉讼。 　　公共服务外包治理机制的核心问题在于协调三者利益。萨拉蒙认为：“政府治理工具，也称公共行动工具，是一种明确的方法，通过这种方法组织集体行动，解决公共问题。”[8]哈佛大学肯尼迪政府学院的学者创立了“三圈理论”，用于分析公共政策制定中的治理问题。Herman Leonard教授将“三圈”概括为价值圈、能力圈和支持圈（图1）。[9]根据“三圈理论”，价值、能力和支持三元素具有内在关联性和互动性。价值属于政治范畴，决定为谁而行动，是获取资源和社会支持的核心问题，如果医疗保险服务外包的价值在于维护受益人利益和建立政府问责制。能力属于经济范畴，即有效生产和方便提供服务，是实现价值的条件，这需要在政府直接生产与服