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城市土地储备功能研究与分析 　　摘 要：土地储备在促进城市土地市场发展，优化城市土地利用结构，提高城市土地资源配置效率，促进城市经济社会建设发展方面发挥了重要的作用。本文拟对我国城市土地储备的作用进行研究与分析，以期对我国土地储备深入研究能起到抛砖引玉的作用，推动土地储备制度的进一步完善。 　　关键词：城市；土地储备；功能；土地市场 　　土地是经济社会建设发展中不可缺少的重要资源。土地储备通过土地前期开发、整理、储存，在供应和调控城市用地需求、确保政府垄断土地一级市场方面发挥了重要的作用。国内外的经验证明，土地储备能提高政府对城市土地市场的调控能力，优化城市土地利用结构，提高城市土地的配置效率。本文拟对我国城市土地储备的作用进行研究与分析，以期对我国土地储备深入研究能起到抛砖引玉的作用，推动土地储备制度的进一步完善。 　　1 产生背景 　　城市土地市场的发展，极大促进了土地资源的有效配置，也支撑了城市房地产市场和金融市场的健康发展。从深圳市率先通过招标拍卖第一块土地，到1996年上海借鉴国外土地储备成功经验，建立中国第一家土地储备机构――上海市土地发展中心，推行土地储备制度后，各地陆续开展城市土地储备方面的探索和实践，如杭州、青岛、武汉、南京等城市先后成立土地储备机构，形成了较为经典的杭州模式、武汉模式。2001年4月国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”，致使城市土地储备制度在全国逐步建立。邢元志认为土地作为一种资源性资产，在加强资源化管理的同时，应对其进行资产化管理，而土地收购储备制度能有效实现土地的资产化管理，解决土地利用过程中的“外部不经济”问题。 　　2 土地储备的功能 　　城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房屋的拆迁、土地的开发整理等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。综合各地的实践表明，城市土地储备的作用主要有几个方面： 　　2.1 增强政府对土地市场的调控能力 　　城市土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断土地一级市场。通过土地储备机构统一收购、开发、储备、出让土地，政府将分散的存量土地集中起来，重新优化配置，通过科学的土地供应计划和土地储备，增强了政府调控土地供应规模能力，实现城市土地的有效供应。同时，政府调控土地市场能力的增强，可以保障重点工程、民生工程的用地，防止地价的暴涨暴跌，促进房地产市场和城市社会经济的健康平稳发展。 　　2.2 增加政府财政收入，加快城市基础设施建设 　　建立土地储备制度，政府实现土地资产市场化运营，确保政府获得合法的土地收益，防止国有土地收益流失。在我国，城市土地属于国家所有，土地使用实行有偿制度，土地出让收入已成为政府财政收入的主要来源。政府通过出让储备地块，还可以获得土地前期开发实现的增值收益。另外，通过对储备土地进行抵押贷款，发行土地债券，既可以增加政府财政收入，又有利于为城市基础设施建设筹集资金，加快城市基础设施建设步伐。 　　2.3 提高市场配置土地资源效率，优化城市土地利用结构 　　过去，用地基本上是采用划拨方式或协议出让方式供给，采用这些方式出让土地的成本十分低廉，土地价值没有凸显，导致土地资源浪费现象突出。1999年，全国纪录在案的闲置土地就有1160km2。实行土地储备制度后，城市土地储备转变了土地资源配置方式，提高了市场配置土地资源的能力，实行土地招、拍、挂的出让方式，极大提高了土地的使用成本，盘活了存量土地和闲置土地，进一步优化了土地利用结构，优化了土地利用的空间布局结构。城市土地储备制度不仅为土地需求者提供了公正、公开、公平的市场竞争环境，而且可以按照城市发展战略、功能定位和规划布局，调整土地利用结构，推动产业结构升级。 　　2.4 制止土地私下交易，消除土地出让中的寻租行为 　　过去由于“土地灰色市场”的存在以及土地供给和使用过程中的“权利寻租”行为，致使土地增值形成的财富大量流失到社会个人和相关组织手中，土地交易中的腐败现象十分严重。实行城市土地储备制度后，通过定期向社会公开储备土地的数量、区位、土地等级、规划用途、详细交易情况等，通过透明化的信息公开，一定程度上减少了土地市场中灰色交易行为。政府实行存量土地统一收购和垄断供给，实现土地资产市场化运营，有效杜绝了土地市场的灰色交易行为，防止了土地资产和收益的大量流失。 　　2.5 提升土地资本价值，加快城市经济发展 　　过去，由于缺乏科学的城市用地规划，城市发展呈现“摊大饼”式的布局，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建