试论行政事业单位与企业内控规范上差异.docVIP

试论行政事业单位与企业内控规范上差异 　　摘 要：本文主要就行政事业单位与企业内控规范上的差异，以及内部控制基本规范在企业及行政事业单位的具体实施和实施的不同策略及实践进行探讨。 　　关键词：行政事业单位与企业 内控规范 差异 　　我国《行政事业单位内控规范》将于2014年1月1日在全国范围内开始实施，而在其制定初期，曾有人质疑，为何不能将《企业内部控制基本规范》及其配套指引直接引入行政事业单位。若想清晰地回答这个问题，首先要理解行政事业单位与企业的区别与差异。 　　一、行政事业单位与企业内控规范概念差异 　　行政单位即所谓的国家机关，是指国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织，包括中央和地方各级组织。 　　事业单位，则是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 　　二、行政事业单位与企业内控规范目标差异 　　无论行政单位还是事业单位，其目标都侧重于社会公共服务与公共管理活动目标的履行，强调效率与公平的统一性。 　　相比较而言，企业则是从事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算而依法设立的一种营利性经济组织。 　　企业存在的目的在于实现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争。对比效率和公平，企业往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。 　　三、行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同，受托责任履行的自觉性不同 　　企业内控规范管理建立在明确的产权关系基础之上，受托者往往是在完善的法人治理结构下运行并创造企业效益，如果一旦因为渎职或者受托经济履行情况不好，这种外在的内控规范监督与约束机制自然就会发挥其应有的效力。 　　而行政事业单位则不然，其使用的资金大多为纳税人的收入，作为广大社会公众资金使用的受托者，往往会因为产权主体的不明晰产生“败德”行为，这从经济学意义上说就是管理失灵。一旦在行政事业单位内控规范管理的框架结构中缺少对公共权力的监督，缺少通过不相容岗位设置以及授权审批、预算管理、会计控制、信息公开等手段，以一种权力制约另外一种权力的监督，那么，这种社会责任履行的自觉性常常会处于无效、不自觉状态，甚至产生腐败和公共道德风险问题的发生。 　　四、行政事业单位和企业绩效评估指标及其侧重点的差异 　　在企业管理中，绩效评估指标主要为：销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管理来说，绩效评估指标主要为：其行为的合法性、公众舆论的好坏、各种冲突的减少程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量、资产耗费程度等。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。 　　五、行政事业单位和企业在内控规范建设目标上也体现出很大的不同 　　在企业内控规范建设上，其目标主要有战略目标、合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标、经营的效率效果目标。在这五个目标中，行政事业单位内控规范目标与企业相同的只有合法合规目标、财务目标、资产安全目标。对比企业内控而言，行政事业单位建设内控规范目标的宗旨，主要在于有效防范舞弊和预防腐败，提高其公益、公共服务的效率和执行效果。 　　六、行政事业单位与企业内控规范控制对象的差异 　　由于行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，使得行政事业单位内控规范制度建设的空间目前比企业要小，仅能涉及到财权（经济活动）的控制，无法涉及到事权的控制。尽管如此，抓住经济活动这条主线，一定程度上也是有利于财权、事权的合规、有效性的管理。行政事业单位内控规范虽然将控制的范围进行了缩小，但还是将内控集中于经济活动的控制作为切入点。把行政事业单位内控的对象集中在预算控制、收支业务控制、政府采购控制、资产控制、建设项目控制、合同规范控制等这些常见的能够体现经济业务活动性质的控制活动上，而企业在内控规范上则只强调全面、全方位的内部控制。 　　对于企业而言，内控规范将实际操作的需求固化到了规范中去，更具有操作性。而行政事业单位内控规范的实施要取长补短，无论从单位层面到业务层级，都要瞄准内部管理中关键的风险点和薄弱环节，强化机制建设，将内控机制嵌入到内部管理制度之中，实现将企业内部控制规范的基本原理与我国行政事业单位实际相结合。从而达到有效克服行政事业单位内部控制规范的不完整性及落实不到位的形式主义。 　　七、行政事业单位与企业内控规范要素框架的差异 　　此外，由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，因此不能完全套用企业内控规范的五大要素框架。 　　尽管存在差异，但我国行政事业单位