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立法法修改之划分地方人大及其常委会立法权限建议 　　十二届全国人大常委会立法规划中，立法法的修改被列在第一位。而立法法的修改立法权限的划分又是重点[1]。立法权的划分涉及多个方面、多个层次。纵向上是中央与地方立法权限的划分，这其中包括全国人大与地方人大，国务院与地方政府间的立法权限的划分。横向上是人大与政府的权限划分，这既包括全国人大与国务院权限的划分，也包括地方人大与地方政府的权限划分。内向上，存在着人大与人大常委会之间的权限划分。本文仅就地方人大与常委会立法权限的划分谈些看法。 　　一、地方人民代表大会及其常委会立法权限划分的法律沿革 　　1979年7月，五届全国人大第二次会议通过了地方组织法，本法第六条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。第二十七条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。以后地方组织法虽然进行了多次修改，但对地方人民代表大会与常委会立法权限的规定没有变化。 　　1982年宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在与上位法不相抵触的情况下，可制定地方性法规，报全国人大常委会备案。” 　　从上可以清楚看到，宪法和地方组织法是将地方人民代表大会与常委会的立法权捆绑在一起规定的，对两者的立法权限没有进行划分。尽管地方组织法用了两个条文分别规定地方人民代表大会与常委会的立法权，而且，在规定人大常委会立法权时，增加了一个“在本级人民代表大会闭会期间”的要求，但实质上并没有划分两者的权限。因为，从形式上看，这部法律在体例上，是将代表大会与常务委员会分别规定的，其第二章是“地方各级人民代表大会”，第三章是“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会”，因此，对两者的立法权用不同的条文规定，是服从于这个体例的需要。其立法本意并不是要划分两者的立法权限。而且从实际上看，“在代表大会闭会期间”并不构成对常委会立法的限制。 　　2000年的立法法第六十三条第一款对地方人大常委会与地方代表大会的立法权的规定与宪法的规定是完全相同的。但是立法法在地方人大及其常委会的立法权限划分上有很大的突破，主要体现在第六十七和六十八条。六十七条规定：制定本行政区域内特别重大事项的地方性法规，应当由该地方的人民代表大会通过；六十八条规定：地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法……由本级人民代表大会规定。这两个法条是到目前为止新中国立法史上唯一的对地方人民代表大会与其常委会立法权限的划分，具有划时代的意义。但遗憾的是，除了明确地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序的规定一定要由代表大会制定外，代表大会与其常委会立法权限划分，用的是比较模糊的“特别重大事项”。由于“特别重大事项”的模糊性、不确定性，该法关于地方人民代表大会与其常委会立法权限划分的意义大打折扣。《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》中对“重大事项决定权”规定的反思，可以帮助我们分析立法法对“特别重大事项”的规定。该意见提出：“法律对这项权力（重大事项决定权）的规定过于笼统和原则。地方组织法对地方人大与地方人大常委会重大事项决定权的规定，在文字表述上完全相同。而对什么是重大事项、提出重大事项的主体是谁，都没有界定，哪些事项的讨论决定权在代表大会，哪些在人大常委会，难以区分，致使代表大会和人大常委会在行使重大事项决定权方面存在着缺位和衔接不畅的现象。”同样，由于“特别重大事项”的太原则、太抽象，其实际的效果也就像“重大事项”一样，还是不能明确代表大会与常委会的立法权限。 　　二、明确地方人民代表大会及其常委会立法权限的必要性 　　（一）实践证明明确地方人民代表大会及其常委会立法权限很有必要 　　由于法律对地方人民代表大会及其常委会立法权限没有明确的划分，导致在实践中，地方人民代表大会制定的法规数量很少，法规涉及面很窄，地方人民代表大会制定法规的修改任务主要由人大常委会承担；而大量的法规都由地方人大常委会制定。地方人大的立法权几乎被人大常委会独揽。如北京市人民代表大会从2001年到2014年初的时间里没有立过法。由于人大常委会组成人员少、地域分布和专业分布不合理、委员兼职的多专职的少等，导致立法的民主性、科学性较差。针对2014年初的北京市人民代表大会通过《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》等三个法规，市人大常委会相关负责人表示，“北京人大有13年没有履行过立