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全口径预决算审查监督“三维” 　　党的十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查监督”以来，全口径预算一词日益受到全社会的高度关切，各级人大更是积极创新，主动作为，不断推动预算审查监督工作进步。在新的历史时期，面对新的任务要求，笔者认为，地方人大有必要从审查监督的广度、深度和效果三个维度，着手思考如何在加强全口径预算决算审查监督方面取得新的成绩。 　　一、在扩大审查监督的范围上下工夫 　　全口径预算，其概念内涵是指凡政府依据国家管理者和资产资源所有者的身份所取得的所有收入，都应当纳入预算，提交人大权力机关审查和监督。其实，这本来就是预算完整性原则的基本要求。从预算涵盖的资金内容看，我国预算管理不断完善的一个重要体现，就是纳入预算管理的各类政府性资金日益增多，逐渐涵盖差不多所有的资金类型。从改革初期一度存在的各种预算外收入盛行，“乱收费、乱罚款、乱摊派”泛滥，到1996年国务院出台关于加强预算外资金管理的决定，明确对政府性基金实行预算管理，2007年土地出让收入由预算外纳入政府性基金预算，2011年各种预算外资金全部纳入预算，一路走来，预算管理的进步史，可以说就是一部分政府性资金不断从预算外纳入预算管理的逐步规范的过程。顺应这样的发展趋势，地方人大加强全口径预决算审查监督，首先应当从监督的资金对象入手，不断扩大审查监督的资金范围。 　　1.推动政府预算体系的不断健全。预算法规定，我国各级政府预算“按照复式预算编制”。预算法实施条例进一步明确，各级政府预算“分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。财政部2009年制定出台的“关于推进财政科学化精细化管理的指导意见”提出，要“建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系”。实行复式预算，将政府以社会管理者身份筹集以税收为主体的一般性财政收入、以所有者身份依法取得的国有资本收益、具有专项用途的政府性基金收入、社会保险基金收入等，全部纳入预算，并分别编制成相应的4本收支预算报人大审查批准，这是规范化预算管理的题中应有之义，也是适应当前社会发展与管理的客观需要。实践中，中央财政已于2013年年初实现了对4本预算的全面编制并提交全国人大审批，地方各级则进度不一。据统计，到2014年年初，31个省级财政中，全面编制并提交4本预算的有21个；另10个省份中，陕西、吉林、山西等8个省份未编制社会保险基金预算，福建、四川、西藏等6个省份未编制国有资本经营预算。全面编制4本预算，健全政府预算体系，是实现全口径预算管理的基本要求，也是预算法律法规和国家规范性文件的明确要求。尚未实现政府4本预算完整编制的地方，人大要推动政府进一步加快预算编制的改革步伐，尽快达到全口径预算管理的第一步要求，即从形式上做到预算监管范围涵盖全部4类政府性资金。 　　2.探索对地方政府性债务的审查监督。预算法规定，地方各级预算“不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。不过实际上，除了财政部代发的地方性政府债券、地方政府依据法律和国务院相关文件筹集的公路、保障房建设等债务之外，地方政府还通过融资平台等举借其他各种债务，而且数额庞大，已然成为当前财政工作和国家宏观调控面临的一个突出问题。加强对全部地方性政府债务的管理和监督，对于规范地方政府行政行为，防范化解财政金融风险，意义重大。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就财政预算管理提出许多新的要求，包括审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制和建立权责发生制的政府综合财务报告制度等，都涉及政府债务管理的内容。因此，对于地方政府性债务，地方人大不是应不应该监督，而是应该如何监督的问题。至于对地方政府债务的监督要达到什么样的程度，是仅对地方政府债务的收支情况进行监督，还是要求地方政府举债前必须编制预算，报请人大审查批准？从国家制度规定看，现行预算法等法律法规并未对此予以明确。不过理论上，地方政府举债所获收入与其他政府收入一样构成政府的可用财力，偿债支出则成为政府日后的负担。因此，地方政府性债务理应进入全口径预算的外延范围之内，成为人大审查监督的对象。实务中，有的地方人大对于政府债务虽然也在审查报告中提出相关要求，但实质性的监督工作基本没有开展，有的甚至连政府债务的规模都未掌握；有的地方人大实行事后监督，要求政府每年将举债情况向人大作出报告；深圳等地人大则实行事前审批，要求政府每年编制债务预算，提交人大审批并接受人大的监督。考虑到地方人大工作实际，当前首先应建立起政府向人大常委会报告债务情况的制度，夯实地方人大监督政府债务的基础；从长远看，地方人大要真正实现对政府债务的监督，最终应仿效深圳市实行政府举借的审批制度。 　　3.适时