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现有政府体制下乡镇治理探究 　　【摘要】理论上说，乡镇政府设立的初衷是通过合法的渠道实现政府与民众、国家与社会的紧密衔接，并在国家权力有效渗透的基础上实现对乡村社会的管理，但实践中的乡镇治理却展现出对这一初衷的背离。要破解乡镇治理的困境，既要确立通过规范分权、推进基层民主和制度建设来重塑乡镇政府运作模式的宏观思路，又要在微观环境中将规范发展农村社会中介组织作为突破口，重建政府与乡村社会的有效联接，实现乡镇政府目标定位的复归。 　　【关键词】政府体制 乡镇政府 乡镇治理 　　乡镇政府是我国最基层的政权机关和最基本的独立行政单元，担负着贯彻中央意志和直面公众诉求的双重责任，一方面，国家权力向基层社会的渗透最终是通过乡镇政府来实现的，另一方面，乡镇政府也并不完全是中央政府的绝对直接代理，这种宏观格局给乡镇治理带来了难以预计的复杂性。在此情景之下，直面当下乡镇治理困境，重新挖掘其现实根源并寻找具有突破性的解决方案，对于提升国家治理能力具有重大意义。 　　乡镇政府和乡镇治理的困惑 　　乡镇政府“既要服从全局又要关注本地”的双面性与经济、政治领域改革纵深发展带来的环境因素共同作用，使得乡镇治理工作愈发复杂，并不可避免地面临着角色冲突的困境。虽然乡镇政府承担着繁重的公共责任，但作为首要工作对象的农民却并不买账，与其它层级的政府相比，民众对乡镇政府的政治信任度非常低，这种不信任源于公共服务的供应不足、源于中央宏观政策的不断改善与乡镇执行不力的巨大反差、源于乡镇政府的“与民争利”，也源于基层民众参与并监督决策期待的难以兑现，学界也普遍认为“三农”问题的产生，基层政府或多或少扮演过负面角色。而与民众的不满相映照的却是乡镇政府的无奈和委屈，作为压力型体制的最末端，乡镇政府的事权高度集中，但却是五级政府财政中最弱的一级，这种“钱少事多”的状况与乡镇干部行政能力有限等诸多因素相叠加，使得乡镇治理愈显艰难。与此相对应，乡镇政府存续的必要性备受质疑，围绕其未来走向问题，学界形成了以“加强乡镇政府”、“虚化乡镇政府”和“撤销乡镇政府”①为代表的三种观点，而这些不同观点的争论，对于在零税费时代到来的背景下去解答乡镇何去何从、乡镇政府在所处的具体环境及其运作的实然状态之下如何改革等问题，并没有给出明确的答案。 　　乡镇政府治理的应然条件与现实矛盾 　　乡镇政府的合法性基础与乡镇治理的应然条件。学者普遍认为，能够被公众认可、接受和服从的政府就是广义上具有合法性的政府。马克斯?韦伯认为合法性的概念包含“服从者对统治认同”和“统治者的统治正当性”两层涵义，此后的戴维?伊斯顿和阿尔蒙德沿着韦伯的研究路径提出了各自的观点：伊斯顿认为系统成员对政治系统的支持包括基于某种特定诱因的特定支持和来自于政治信仰的散布性支持，其中以“无条件依附”为主要特征的散布性支持更为重要；阿尔蒙德则认为如果某一社会中的公民愿意遵守当权者制定和实施的法规，而这种遵守并不仅仅是出于对惩罚的惧怕，那么这个政治权威就是合法的。②虽然这些观点各有侧重，但其中都蕴含着通过关注和尊重民众意愿来保证和检验政治系统合法性的初步论证。 　　可见，要研究仍属于合法性探讨范畴之内的中国乡镇政府存续问题，除了关注上级行政授权之外，更要从政治体系能否代表人民群众利益的角度来进行考量，这两方面共同构成了乡镇治理应然条件的主体内容，而后者更是解决中国乡镇政府合法性弱化及乡镇治理难题的出发点和最终归宿。那么，在现实中作为乡镇政府合法性来源的这两个方面的具体运行轨迹是怎样的？ 　　首先是行政授权。在我国这样一个单一制中央集权国家，地方政府的权力属于国家权力的一部分，是由中央政府通过政府体系内部的实际行政授权得以实现的，而乡镇政府的组成、职权及运作也都依赖于上级政府的认可。从新中国成立后乡级政权的建设沿革来看，不论是《宪法》还是《地方组织法》都曾随着经济发展和政治制度的变迁而有所调整，乡镇人大和政府的组织建制得以不断完善，但另一方面，在现行体制下，乡镇政府的权力也往往被上级政府有意识地进行控制。一般来说，乡镇政府拥有的不过是以落实上级政策为指向的行政性决策权而已，乡镇政府得到的实际权威资源相当有限。其次是民主授权，如前所述，民主授权才是民主社会政府合法性的根本来源，这就一方面要求乡镇政府的产生必须通过人民民主授权的形式来完成并接受人民监督，另一方面要求作为最基层民众权益代言人的乡镇政府，能最大程度地关注并满足民众的利益诉求。此外，乡镇政府由于其直面基层的特点往往被寄托了更多的民意期待，而民众也更容易通过自身的体验来获取乡镇政府的行政信息并给出评价，这些评价又构成了乡镇政府公信力的最初来源。可见，乡镇政府要真正具备合法性必须充分关注民众诉求并以此获得民众的支持和认同感。 　　现有政府体制与乡镇治理之间的现实矛盾。既然行政授权和民主授