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农村土地产权制度改革若干问题思考 　　当前，各个地区推进农村土地产权制度改革已经取得重要突破和进展，总体上基本顺利完成了“还权于农”改革任务，但与“赋能于民”和构建现代产权制度的最终目标还有一定差距，改革本身的任务依然十分艰巨，改革的潜在风险依然较大，改革面临的法律制约依然存在，改革的现实困难依然有待破解。 中国论文网 /1/viewhtm　　改革本身的任务依然十分艰巨 　　――改革有待加速向“赋能于民”阶段推进。从理论上分析，农村土地产权制度改革的“确权颁证”为实现农村土地流转奠定了制度基础；然而现实情况却是，拥有了较为明晰土地财产权利的农民，在现行制度框架内并没有因此而获得将手中资产低成本、高效率、有秩序地转变为资本的发展能力。农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权也并没有如预期那样在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置。由于缺乏相关配套政策支持和有效的组织载体，拥有了较为明晰财产权利的农民仍然单家独户地面对产权交易市场，仍然难以以较低的成本实现产权的合法流转和转让，市场配置资源的作用远远没有得到发挥。因此，在大多数地区，农村土地产权制度改革仍然停留在“还权”阶段，仍然是有权利而无能力，如何加快向“赋能”阶段推进，实现农村土地产权制度改革成果的充分运用，仍是一??亟待进一步破解的难题。 　　――改革的潜在风险有待在深化改革中得到有效破解。农村土地产权制度改革的基本逻辑是通过建立相对明晰和固化的产权制度来稳定生产要素交易的预期和成本，从而实现土地要素公平自由流动。但现实问题在于，固化的产权制度设计虽然简便而有效率，却可能显著地改变农村社会结构，使土地失去对部分农民的保障功能，损害部分农民的长期利益，激化农村内部矛盾，从而影响到农村社会稳定。换言之，简单地固化产权的做法，可能对农村社会内部自我平衡机制构成一定冲击，可能会构成短期稳定而长期冲突的矛盾，对这一改革存在的潜在风险应当引起足够重视，并在深化改革中得到有效破解。 　　改革面临的法律制约依然存在 　　任何一项改革都将涉及对现有法律法规的突破，任何一项改革的成果也只有得到国家法律的认可才能实现对改革成果的有效保护。因此，只有建立起受国家保护的、较为完整的产权制度并且找到能够显著降低交易成本的组织设计，才能够实现农村土地产权的交易价值，并使得农村土地产权按照市场化原则进行有序的流转和配置，也才能真正地实现“赋能于民”的最终改革目标。但就现实来看，深化农村土地产权制度改革依然面临着较大的法律约束和法律冲突。 　　――一方面表现为现行法律对改革存在较大的约束。比如在建设用地使用改革方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这说明农村集体建设用地只允许由本集体经济组织及其成员自用，而且农村集体经济组织不得以任何方式转让非农建设用地。而在农村土地产权制度改革中，要提高集体建设用地的配置效率，不可避免地会发生集体建设用地的流转和用途的变化，现行法律的严格限制增大了改革的难度。再比如，在农村房屋流转改革方面，法律允许农民的宅基地使用权和住房在本集体组织成员之间流转，但禁止非本集体组织的成员来购买本集体经济组织及其成员的宅基地和住房。同时根据《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》的规定：“严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策”。而现实的情况却是，随着农村人口向城镇转移步伐的加快，农村内部空置特别严重，本集体内部的流转需求十分有限，而城乡之间的流转需求又特别迫切，现行法律的限制性规定严重阻碍了城乡统一的房屋产权流转市场的形成，也增加了改革的难度。 　　――另一方面表现为现行法律规定之间的冲突增大了改革的难度。《土地承包法》关于农村土地承包的一系列规定，只有集体成员才具有农村土地承包经营权资格；而《继承法》第十六条规定，“公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或者数人继承。”现行法律之间的冲突，使农村土地继承在现实推进过程中面临较大困难。再比如，在推进农村土地抵押贷款改革方面，《土地承包法》第四十九条则规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”《物权法》第一百二十八条规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”《物权法》基本上排除了农