公平和可持续视阈下养老双轨制改革.docVIP

公平和可持续视阈下养老双轨制改革 　　摘 要：在社会转型的新时期，面对人口老龄化、收入分配不公、就业压力增大等问题，亟需加快社会保障制度改革和完善的步伐。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建立更加公平的、可持续的社会保障制度。”因此，养老双轨制的改革无疑是目前解决社会保障关于公平和可持续发展的重要切入点和突破口。 　　关键词：公平；可持续性；养老双轨制改革 　　一、养老双轨制的发展历程和形成原因 　　养老双轨制是指根据用人单位的性质不同，劳动者所享受的养老金制度相应地有所不同，我国机关事业单位与企业的职工分别实行了两套养老金制度。 　　养老双轨制是伴随我国社会保障改革而产生的。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了企业承担职工的养老保险费用，建立了企业职工的退休养老制度，《中央级直属机关暂行供给标准》和《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列条例则规定了关于公务人员的退休制度，两类人员在养老待遇方面有很大的差距。计划经济时代，国家包办，养老保障实行统一的制度模式，随着计划经济逐渐向市场经济过渡，伴随而来的是新一轮的社会保障改革，企业率先进行。1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定了三方缴纳的原则，1993年，国务院颁布的《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，规定“实行职务级工资制，离休人员按离休前本人工资和津贴的全额发放，新制度后退休的公职人员，按照国家相关规定，将工资和津贴打折后发放，列入国家预算”。①然而，机关事业单位的改革迟迟不能跟上，仍然靠国家财政，双轨模式持续到现在。 　　二、养老双轨制的局限性及改革的必然性 　　1.养老双轨制的局限性 　　（1）养老双轨制的实质。双轨制形成初期，区域间、行业间发展不平衡，社会问题突出，经济政治体制亟待完善，在养老改革过程中公务人员与企业职工之间的退休待遇出现了偏离，由于制度的设计者和改革者本身就是改革利益相关者，政府在权利不受约束的情况下必然会出现偏向自身的自肥现象。总之，双轨制的出现实质上是社会成员之间不均衡的利益分配和社会公平在权力面前的萎缩和失色。 　　（2）养老保障制度运行中的问题。第一，我国社会保障制度建立的时间比较晚，经验不足。包括我国社会保障在内的多种经济政治政策都是借鉴于前苏联，自身没有太大的革新。第二，政治经济改革不同步以致制度畸形。新中国建立伊始社会保障制度没有任何基础，改革开放后，虽然经济发展迅速，仍然出现了区域间不平衡、贫富差距拉大、制度改革滞后等问题，对企业不断进行养老金制度调整时，公职人员的养老制度却由于单位性质的特殊性和利益主体的原因基本没有变化。第三，我国人口众多，形势复杂。特别是步入老龄化社会后，财政压力和养老基金压力增大，再加之转制遗留的退休金缺口，长期“空帐”运行，出现了恶性循环。第四、管理模式不合理，责任主体不明显。正是由于养老保障的名目繁多，造成管理主体的多元化、复杂化，责任界限不明确，在基金的管理过程中泛行政化现象②严重。第五、法治建设滞后。③近年来国家对养老保险的立法开始逐渐重视，比如颁布了《社会保险法》。不过由于社会转型期各种社会问题交错，对于养老的立法还有很多需要把握的地方，比如城镇化过程中新生代农民工问题、留守儿童和妇女的保障问题、养老金监管和市场化运营的法律保障等。 　　2.养老双轨制改革的必然性 　　（1）社会保障的本质要求。养老制度是社会保障的重要组成部分，社会保障的前身是一种慈善济贫制度，其理论依据包括了国家干预理论、福利经济学、凯恩斯主义、福利国家理论等④，社会保障制度形成的根本目标是保障社会成员的基本生活，维护社会稳定，平衡社会成员之间的利益差异和冲突。这决定了养老保障本质上的公平性、普遍性和互助性。 　　（2）公平和可持续是养老保障改革的方向。国际上养老保险制度改革的经验是建立一个多支柱的养老保险体系5，包括强制性的国家年金、职业年金及自愿储蓄。其目标是要面向全社会成员，实现更加广泛、更加完善的包括再分配、储蓄以及保障多功能化的保障体系。 　　中共十八大提出，要建立广覆盖、多层次、可持续和更加公平的社会保障制度。双轨制显然违背了这些原则。图一是近年来机关、事业单位以及企业几个主体的养老金替代率的对比。社会平均养老金替代率能够反映劳动者退休后的生活水平。 　　在每年度的替代率对比中，机关单位始终最高，事业单位次之，企业最低；机关事业单位的养老金替代率普遍较高，机关尤甚，企业养老金替代率普遍较低；同时企业养老金替代率随年份的增长有下降的趋势，机关事业单位则大致稳定。这种现象形成的原因就是带有“劫贫济富”性质的双轨制的不合理存在。机关事业单位受益于政府财政的大包大揽，养老金替代率保持在90%甚至更高，而企业却逐年下降，2012年企业的养老金替代