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党政主要领导限权改革背景考察与路径取向 　　〔摘要〕 在现行政治权力配置结构中，作为“一把手”的党政主要领导权力过分集中，是遏制权力寻租的制度难题。权力过分集中的产生，既与中国历史上封建专制文化的消极影响有关，又与对苏共集权模式的简单移植、战争环境对集权的特殊需求，以及由此所形成的领导权威和权力运作方式等有关，还与常态政治生活中的制度设计、体制机制支撑的有效性紧密关联，是多种复杂因素交织作用的产物。当前，应从限权“一把手”、清晰厘定职责权限、保持异质权力之间的制衡、形成合力监督、提升制度执行力等方面推进体系构建。 　　〔关键词〕 党政“一把手”，权力过分集中，体制成因，路径取向 　　〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0030-05 　　在我国既有政治权力配置结构中，被惯称为“一把手”的各级党政主要领导处于主导地位，成为权力过分集中的标志性特征，也成为解决权力滥用与寻租的难题。在完善党和国家领导体制的宏观视野下，党的十八届三中全会决定提出“规范各级党政主要领导干部职责权限”，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”等新部署。作为对顶层设计的回应，2014年初，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定（试行）》，安徽、云南等地也有类似举措，一场被视为“一把手”限权定责的改革受到广泛关注和热切期待。这项改革能否成为改革权力过分集中的关节点，能在多大程度上祛除权力运行积弊，既取决于实践中的创新与突破，亦需要理论上的论证与探讨。 　　一、问题再认定：权力过分集中仍是亟待破解的难题 　　在任何一个组织的管理中，适度集权都是不可或缺的，但是过分集权则会造成严重后果。权力过分集中，是历史上一个长期困扰我们的老问题，也是一个迄今尚未得到有效解决的制度难题。三十多年前，邓小平就深刻指出，权力过分集中是很多问题的“总病根”。从现实来看，党政“一把手”权力过分集中的问题仍然困扰着我们，而且在程度、形态、危害等方面均有新的变化，是引发诸多政治弊病的发源点，亦是深化改革进程中亟待突破的关节点。 　　（一）从权力过分集中的形态演进来看，改革的难度和阻力均不断加大。邓小平曾对“权力过分集中”的内涵、表现、弊端和危害作过系统而深刻的论述。他指出，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。” 〔1 〕 （P328-329 ）在这段论述中，他既概括出了“权力过分集中”的主要形态，也揭示出了其内在的演进逻辑。一是功能性集权。主要体现为不同性质、功能组织的权力，都集中于党委，从而导致“党政不分”“党企不分”“党事不分”等党委包揽一切、干涉一切的现象。二是层级性集权。主要体现为在不同层级党组织之间的权力关系上，权力沿着由下而上的路径过分集中，使组织之间的领导与被领导关系，异化为带有强烈人身依附性质的个人之间的领导与被领导关系。三是领导者个人集权。主要体现在组织与个人的关系上，组织的权力集中于主要领导者个人，个人集中或包揽了组织的权力，其实质就是个人与组织不分，领导者个人凌驾于党组织之上，以个人代替组织，从而使集体领导变成个人领导。上述权力过分集中的三种形态是有内在联系的，以横向维度的党组织的功能性集权为基础，以纵向维度的层级性的过分集权作中介，组织权力最终转移到主要领导者个人手中，引发当年邓小平曾深深忧虑的“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具” 〔1 〕 （P329 ）的体制风险。 　　时至今天，权力过分集中的形态发生了变化，呈现出由组织权力向主要领导个人手中集中的单向度集权演变为部门化、个人化、群体化的多向度、弥散化态势。也就是说，现在的权力过分集中问题较之以前更为复杂，改革难度和阻力均在不断加大。考察近年来一些领导干部及部门的违法违纪行为，公共权力的异化脉络呈现为：公权力部门化――部门权力个人化――个人权力再进一步群体化。权力的实质是利益问题，过分集权的直接后果是利益归属的倾斜化，而部门化、个人化、群体化又使既得利益凝固化，权力的公共属性被严重异化。这种以个人集权为中间环节的失衡的权力配置状态，引发出权力过分集中与权力过于分散交杂、强部门弱政府的权力关系倒置现象明显、以“条块”为单元的利益共同体强化、组织集权与个人集权互为庇护、集团利益侵蚀公共利益等一系列问题，使得限权、分权改革的动力递减、阻力递增，成为深化改革的羁绊。 　　（二）从权力过分集中的程度来看，“一把手”集权现象仍比较严重。对于党政主要领导权力集中的程度，很难找到通用的衡量标准，也无法精确量化，但这并不妨碍我们通过一些表象探