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中国宅基地制度改革难点及突破 　　摘 要：中国采取的非均衡发展战略，赋予宅基地对农民的保障性功能。城市化显化了宅基地的财产性价值，倒逼着宅基地制度的改革。宅基地制度改革的难点是：改革的不配套使得农房、宅基地的福利保障属性与财产性属性难兼顾。改革要突破，必须将“长期、全局”和“短期、局部”的改革结合。 　　关键词：宅基地;改革;保障性功能 　　中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）35-0081-02 　　一、宅基地制度形成的背景 　　国家采取的非均衡发展战略，赋予宅基地对农民的保障性功能。新中国获得政治独立之初，面对朝鲜战争、国外的封锁禁运及战争威胁，迫切需要解决经济独立、国防安全问题，这是当时国家的主要发展目标。没有强大的工业，就没有强大的国防，国家的安全和统一就会受威胁。但在百年来饱受战乱之苦和列强入侵的农业大国里，从传统农业社会向现代工业社会转型的原始资本从何而来？这就需要实施非均衡发展战略以实现赶超。即依靠农业的剩余来优先发展工业，尤其是重工业。统购统销、初级社、高级社、人民公社制度等各种制度陆续产生。这些政策对我国工业的迅速发展起到了重要的作用，不过也催生了严重的城乡二元福利问题：在农村，以土地作为农民的社会保障;在城市，国家为居民提供福利保障。 　　改革开放以来，虽然已很少提赶超战略，但国家由政府主导、干预经济发展，实行非均衡发展战略的模式，没有发生根本改变。较之改革前，三十多年来的赶超战略以地方政府政绩竞争的形式存在。在该模式下，政府的财政支出仍有明显的“重生产，轻民生;重城市，轻农村”偏向，政府对农民的社会保障支出仍严重不足。政府对农民的这种亏欠越多，意味着农村土地的保障性越有必要。当前宅基地制度可简单归结为：宅基地集体所有;集体内成员无限期无偿使用;一户一宅;集体内有限流转，不允许卖给集体外成员;不能抵押、担保;只能用于建房自住等。这些政策背后体现宅基地针对农民而非市民的“保底型”福利保障特性。 　　二、宅基地制度改革的必要性 　　城市化进程显化了宅基地的财产性价值，倒逼着宅基地制度的改革。城镇化是非农产业、人口向城镇集中的过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。1978―2013年，中国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但我国的城镇化水平才刚起步，2013年，常住人口城镇化率只有53.7%。户籍人口的城镇化率只有36%左右，不仅低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国接近的发展中国家的60%的平均水平。①在全国范围内，各省每年的建设用地需求只能满足50%左右，因而如果当前的用地政策不变，城市建设的“缺地”现象还将持续多年，这使得农村土地，尤其是宅基地的市场价值大幅提升。而当前的宅基地制度对宅基地和农房的用途、流转、抵押、担保等都做了严格限制。无论对于城郊农民，还是对远郊入城打工农民而言，这些限制使得宅基地和农房的价值难以合法地实现，导致小产权房、违法出售、一房多卖、抵押等违法现象的发生，这对宅基地制度的改革形成了倒逼，凸显了宅基地制度改革的必要性。 　　三、宅基地制度改革的难点 　　农村土地制度的改革，主要涉及农村集体经营建设性用地、承包地、宅基地。三者改革的难度是逐次递增的。党的十八届三中全会《决定》规定，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。②这一改革是相对成熟的。在承包地方面，《决定》指出，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变……赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。②这种改革的不足之处是未处理好效率与公平的关系，偏重前者而较少顾及后者。因为自2006年以来国家已取消农业税，种地不需要交承包费，种植某些作物还有国家补贴，承包地已失去了“承包”的色彩，成为农民的一种福利。既然如此，土地就该均分。但“稳定农村土地承包关系长久不变”的规定，使得该权利的获得必须在2028年之后才有可能执行（1998年实施了新一轮的土地承包，承包期为30年）。 　　关于宅基地制度的改革，《决定》的表述是：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道[2]。可见其改革非常谨慎。宅基地制度的改革难点是：各种改革的不配套使得农房、宅基地的福利保障属性与财产性属性难以兼顾。具体而言包括以下内容。 　　宅基地对农民具有重要的福利保障功能，这几乎是以往宅基地制度安排的主基调。宅基地制度在演进的过程中，一直服从于国家的总体战略和政府职能。制度系统是分层次的。制度系统的层次性指一个制