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环境影响评价制度困境及规范再造 　　摘 要：《中国环境影响评价法》实施十年以来，我国的环境问题仍持续恶化，“环评风暴”不断，凸显出我国环境影响评价制度执行不力的现状。“补办”环评的存在削减了其预防性功能，公众参与制度的缺失，以及不合理的责任体系都是我国环评制度有效性低的主要原因。因此，只有通过完善相关立法，才能走出环评的制度困境。 　　关键词：环境影响评价；“环评风暴”；公众参与；法律责任 　　中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）22-0158-02 　　《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）自2003年9月1日起施行，距今已有十余个年头。在这十多年间，我国环境影响评价制度有了巨大的发展，但是在实践中也逐渐暴露出诸多问题，其突出表现在建设单位违反《环评法》，“未批先建”、“先建后评”的情形层出不穷；环评机构缺乏资质、环评报告书弄虚作假的现象时有发生。这些问题的出现主要缘于现行环评制度规范不足所导致的功能缺失。 　　一、现实环评中的问题表现 　　（一）违反环评现象普遍存在 　　2005年，国家环保总局强势叫停金沙江溪洛渡水电站等13个省市30个违法开工项目，掀起首次“环评风暴”。随后几年，国家环保总局几乎被迫年年以同样的方式叫停众多大型建设项目。这些被环保总局明令停止建设的项目大都是未进行环境影响评价或者环境影响评价文件未获批准的情况下就先行开工建设的，但是这些轰动一时的“环评风暴”几乎都以违法开工的建设单位暂时停止建设并补办环境影响评价手续，之后又全部恢复建设收场。 　　（二）公众参与环评的渠道狭窄 　　公众参与一直被认为是环境影响评价制度的核心，是确保环境影响评价的民主性和正当性的必要程序。然而，目前公众参与条款在我国环境影响评价中的实际执行效率非常低。 　　（三）建设单位守法成本高、违法成本低 　　我国《环评法》第31条对建设单位违反环境影响评价的法律责任做了规定，从法律条文中来看，对于未评先建的情形，其所受的处罚仅仅是停止建设，限期补办环评手续。只有逾期未补办环评手续的，才会导致相应的罚款。这就意味着，这里的罚款似乎并非是针对“未评先建”的违法行为，而是为对建设单位未按照环保行政主管部门的要求在规定期限内补办环评手续而设立。就法律规范而言，建设单位开工之前与开工之后在履行环评审批义务方面似乎无差别。这样看来，建设单位的违法成本几乎为零，而且，即便被处以罚款，最高限额二十万的处罚对于动辄过亿的大型建设项目而言，只是九牛一毛。 　　（四）环评机构的管理不规范 　　近年来，环保护环评司几乎年年都要处罚一大批缺少资质的环评机构，出借个人证书、环评文件质量差或者超越专业类别的从业人员。2011年以来，被环保部取消资质、限期整改的环评机构不下百余家，被环保部处罚的从业人员也有数百人之多。由此，环评机构的乱象可见一斑。 　　另外，在环评机构编制环评报告书的过程中，大量编制内容不严格遵守标准规范、单凭经验编制或者相互借鉴等问题普遍存在。有些环评机构追求自身的经济利益，缺乏社会责任感，或者与建设单位、政府主管部门存在利益关系，无法真实客观地进行评估，导致环评结果的科学性、中立性、真实性、有效性都较为低下。 　　二、环评问题的制度困境检视 　　（一）环评补办规范不合理 　　环境影响评价是针对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响对策和措施的制度。由此可见，环境影响评价针对的是拟议中尚未发生的人为活动，因此前瞻性和预防性是环境影响评价制度的基本法律功能。然而，我国的《环评法》在法律责任一章中对补办环评做出规定，这实际上大大消减了环评的预防性功能。一旦项目付诸实施甚至建设完毕，对环境的不利影响就已经发生且往往是不可逆的，那时已不可能再有真正意义上的环评了。这样的环评无法制止或预防可能发生的环境风险，实则成为一种补救手段。 　　与作为一般法的《行政许可法》相比，《环评法》应该属于行政许可制度在环境决策领域中实施的特别法。那么，站在依法行政的立场上分析，环评制度的实施应当以事前评价为原则，事后补办为例外[1]。但是在该法的第31条却规定了“限期补办手续”的条款。这种规定严重削弱了环境影响评价制度的预防性功能，是对环境影响评价制度所追求的预防价值的根本否定。 　　（二）公众参与制度缺失 　　环境影响评价中的公众参与，是指除开发单位及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段[2]。环境保护行政问题往往涉及众多利益冲突，其性质上有必要借助公众参与来增强决策的正当性。我国虽然在法律中规定了公众有参与环境影响评价的权利，但公众参与程序缺失，法律条