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系统论视野下行政法治与服务型政府建设 　　摘要：用系统论的内外视角分析了建设服务型政府与行政法之关系;并结合系统功能论的“自组织”、“涌现”、“复杂性”等观念，对行政法的服务功能做出更加符合实际的分析。行政法治本身就是行政法服务功能的最佳体现，也是服务型政府建设中行政法系统应追求的直接目标。 　　关键词：系统功能论；服务型政府；行政法治；整体涌现；自组织 　　文章编号：1008-4355（2011）03-0003-06 　　收稿日期：2011-04-12 　　基金项目：论文为霍英东教育基金会第十一届高等院校优选资助课题“从立法行政到依法行政”（111091）和西南政法大学校级重点课题“给付行政程序研究”（2010-XZZD11）。 　　作者简介：刘艺（1973-），女，四川自贡人，副教授，法学博士，西南政法大学经济法博士后，中国人民大学比较行政法研究所研究员。 　　中图分类号：DF3 　　文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2011.03.01 　　“服务”一直是行政法中或隐或现的主题。20世纪初，法国学者莱昂?狄骥（Leon Duguit）基于“社会连带主义”，提出现代公法的基础是“公共服务”（公务说）［1］。尽管也存在一些反对意见，多数法国学者在二战以前都认可公务说为行政法的基本理念［2］。1850年代以后，法国行政法中享有独尊地位的公务标准被多元标准所取代，却仍然在行政法适用中发挥着重要作用［2］28。1938年德国行政法学家厄斯特?福斯多夫（Ernst Forsthoff）发表《当成是服务主体的行政》一文，直接提出“服务行政”理论。国内有学者将“服务行政”译为“给付行政”。如陈新民.公法学札记［M］.北京：中国政法大学出版社，2001:46.该学说的提出被视为德国的新行政法学的开端。在英美法系国家，“行政法”与“公共服务”更深刻的关联在于受福利国家影响的现代公法观念的变迁之中。现代社会的“福利国家”观念要求政府担负提供公共物品和公共服务的责任。在此情形下，调整政府权力为己任的公法已不能固守消极防御性质，必须发生巨大变革，以适应福利国家的新型法治秩序之需。在中国，“服务”概念一直是行政法基础理论关注的焦点之一。自2004年以来“服务型政??”课题的深入讨论之后，行政法学界不断呼吁建构服务行政法体系。参见：莫于川，郭庆珠. 政府职能与服务行政法［J］.江苏社会科学.2004，（6）;莫于川.郭庆珠. 论现代服务行政与服务行政法――以我国服务行政法律体系建构为重点［J］.法学杂志.2007，（2）;王宁，张安琪.论服务行政法的理论基础［J］.法制与社会.2010，（8）（下）等文献.可见，无论从现实还是理论角度，行政法与服务行政之间的关系都是值得思考的。目前，大量研究将“服务型政府需要什么样的行政法”作为其问题意识。这种法律工具主义的认识观,极易混淆“服务型政府”与“行政法”的内外关系，从而得出一些缺乏根据的论断。 　　一、 内外有别的“行政法”与“建设服务型政府” 　　行政法与服务型政府建设的关系可从两个角度加以研究：一是外部视角；一是内部视角。这里的“内”与“外”是针对行政法系统而言的。所谓“外部视角”就是从宏观层面考察二者的关系，将“行政法”作为一个忽略其内部构成方式的整体（“黑箱”），而将“服务型政府”作为其环境要素。而“内部视角”则是将行政法当作由各个部分组成的整体，将“服务”作为整体的功能追求，并从微观角度考察行政法的各组成部分对这种功能实现所做的努力。形象地说，二者的区别就在于研究者的视线是否穿越作为整体的行政法的“外壳”。其实，无论是“内部视角”还是“外部视角”，都是研究行政法与服务行政的关系所需要的。每种视角都有其局限性。更理想的研究状况是能够整合两种视角的优势，做到“出入自如”，从而形成一种更全面和真实的观点。但实际情况是研究者往往是不自觉地混淆了两种视角，将不同层次、不同视角的分析结论混淆，从而得出许多片面结论。 　　如有学者提出“以服务行政为核心构建行政法律体系则要求我们必须回答问题”研究方面应当得出如下结论：“第一，服务行政法律体系的构建必须以保障公民的权利为核心，这就要求政府的各项行政行为必须以实现行政相对人的权利和利益为核心”；“第二，服务行政法律体系要求政府的行为应当而且只能是实现公共服务的职能，如果越过这一界限就是违法行政行为”；“第三，服务行政法律体系的构建要求公民在行政活动中拥有更大的主动性，这也是社会主义民主对政府行政活动的内在要求。”［3］ 　　首先，第一结论中的“构建”主要是基于一种内部视角而提出的。因为“构建”必定涉及行政法内部各组成部分及其相互之间的关系。也就是说，要深入行政法系统内部才会涉及“构建”问题。但作者