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以依法行政与阳光行政完善监管 　　各监管机构要做到有效运作，必须在从机构设计到运作程序上遵从公正、透明、专业、独立、诚信、可问责等基本原则，并在监管的规则和程序上保持一致性 　　 　　国家食品药品监督管理局前局长郑筱萸违法违纪案件，揭示出的不仅仅是医药监管问题。目前，在我国的金融监管、电力监管、环境监管等领域，同样存在各种各样的矛盾和困惑。不过需要指出，同发生在各地交通建设、土地管理、人事安排，乃至党政工作等其它领域的所有腐败案一样，这些都是行政权力没有得到有效约束的必然结果，而非专业化监管机构所独有。 　　中国的改革是从一个政府包揽一切的经济体制开始的。随着市场的发育，政府的职能应该做出相应的调整。例如在医药领域，过去由政府拥有和管理的企业直接负责药品生产、流通和使用的格局，已经逐步转变到多种所有制企业生产、市场化流通、政府监督管理的新格局。 　　发达市场经济国家监管机构是在一个法律制度比较完善、企业和公民法律意识较强的环境下产生和演变的，政府的监管权力从开始就受到各种法律和行政程序的制约，特别是一直受到媒体的严格监督，所以监管机构公然贪赃、大面积渎职的情况较少发生。 　　在中国，从政府主导一切转向政府部门在法律约束下行使有限权力、透明行政、有效问将是一个漫长的过程，即使是责任和权力相对明确的专业监管机构，监管人员的理念也往往受到传统行政命令方式影响，难以自觉地基于公平规则进行透明监管。虽然过去20多年我们陆续出台了一系列规范权力运行的行政法规，使政府过去那种“说你行你就行”、“说你不行就不行”自由裁量权得到一定程度的遏制，但这种行政权力无边的观念并没有彻底根除，还没有建立有效的机制对政府权力实施有效的约束。在这种情况下，随着经济社会事务的复杂性不断增加，权力缺乏约束的弊端越来越多、所造成的危害越来越大。在现实中，监管领域所出现的监管不力、监管缺位、监管过度、权力寻租等现象，就是经济社会急剧变革的过程中行政管理改革落后的必然结果。 　　监管机构干预市场交易行为所依据的规则必须对所有利益相关者都要公平，而不论其所有制形式和在交易中的地位，以确保公平竞争。各利益相关方有权利参与规则的形状和制定，并最后根据公共利益的需求进行权衡取舍（政府应该永远代表公共利益）。 因此，要做到各监管机构有效运作，必须在从机构设计到运作程序上，遵从公正、透明、专业、独立、诚信、可问责等基本原则，并在监管的规则和程序上保持一致性。 　　首先，监管的规则和过程必须透明。无论GMP认证、药品准入审批、企业违规处罚等，规则的内容必须清楚，法律依据必须明确，监管的程序必须透明，包括决策程序和决策结果都必须及时全面地向社会公开。而在现实中，我们看到无论是准入审批还是违规处罚，监管决策大多数是不透明的。正是这种不透明，为监管机构人员的违规违法、徇私舞弊提供了机会。 　　其次，监管机构应该按照监管规则，透明、独立、专业化地行使决策权。在现有行政管理体制格局下，监管决策往往难以摆脱相关政府部门的干预，特别是地方政府出于地方经济发展的需要，往往会对监管机构施加压力。由于省级监管机构归同级政府管理，所以来自地方政府对监管决策的干扰非常普遍，在食品药品监管中如此，在环境监管中尤甚。 　　监管的有效性，来源于监管机构“言必信、行必果”、公正执法所建立的诚信；对法律和规则的尊重，是依靠执法者严格惩处违规者而建立的。对违规者的宽容就是对规则的破坏，其结果不但导致市场的混乱，也使监管机构乃至政府信誉的丧失。在社会信誉普遍缺失的情况下，政府通过包括监管机构在内的部门严格执法有助于净化社会风气，同时也有助于建立政府的信誉和威信。但我们许多监管机构并没有做到诚信监管。 　　第三， 应该有一个对监管机构进行有效问责的完善机制，使监管者对政府负责，对受监管决策影响的所有利益相关者负责。在制度设计上，要建立一套有效规则和完整的程序，包括可诉条款，允许和鼓励受监管影响的所有利益相关者，对监管机构的乱决策和不决策向法庭或上级政府部门提起申诉，促使监督监管机构有效履行职责，避免监管机构乱监管和不监管。 　　对监管的问责，并不仅仅体现在出现监管问题时撤换某一级监管人员，而是要按照一定的程序，确认监管各环节不同行为主体所承担的责任，检查和弥补监管规则和程序上的缺陷。问责机制是否完整，应该看是否有公开、便捷的程序让企业对监管机构是否按程序公正、及时、高效地完成审批提出质疑，消费者是否能对监管机构提出批评或诉讼，传媒是否能遵循一定的程序对监管机构履行监管职责的一般情况或对某项具体的监管决策提出质疑和继续调查性报道，以及是否有完整的程序保证法庭或相关政府部门及时处理监管机构的失职、违规、违法等。 　　目前，我们已经制定了《行政诉讼法》、《行政监察法》和《行政复议法》，但很少有企业和个人对监管机构的决策向法院