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PPP模式中行政法律问题研究 　　摘 要：进入21世纪以来，我国社会经济发展迅速，经济发展呈现出多元化态势。作为有效的项目推进模式，PPP模式已经成为我国社会基础设施建设的主要模式，对经济发展起到了重大的促进作用。目前PPP模式尚处于初级阶段，其中诸多法律关系问题亟待完善，尤其是政府、企业、社会公众之间的法律关系始终并不明确，一旦发生争议，社会公众的利益无法得到最大化保障。基于此，本文围绕PPP模式中的行政法律问题开展研究，从行政法视角，讨论PPP模式法律规制构建。 　　关键词：PPP模式；行政法；法律规制 　　一、PPP模式含义及法律关系 　　（一）PPP模式含义 　　PPP模式是政府与私人之间围绕公共物品或服务，以特许权协议的方式形成合作关系，通过签署相应的合同，规范双方的权利和义务，确保合作能够实现，完成相应的合作项目。PPP模式利用特许权经营的方式将政府责任转移给企业，形成政府与企业共享利益、共担风险的合作关系，PPP模式能够减轻政府的财政负担，并且能够减少企业的经营阻力。 　　（二）PPP模式法律关系 　　PPP模式作为一种特殊的合作模式，具有较为复杂的法律关系。首先，以政府为主的公权组织和投资者之间的合作关系，2015年国家已经明确将此种关系列为民事法律关系，但是政府在合作过程中的监管及公权力运用仍归属为行政法律关系。其次，政府与私人共同出资新建经营主体，这种关系可以视为前一种关系的延伸，仍是由民事法律进行调节。最后，政府公共权利部门与第三方运营部门之间的法律关系，比如政府监督管理权利，PPP项目回收给政府等行为的法律关系，这些涉及行政特许经营和行政监管，必须由行政法律予以调整。由此可以看出，PPP模式的法律关系既包括民事法律关系，又包括行政法律关系，本文主要探究的是行政法律关系。 　　二、PPP模式法律规制存在的主要问题 　　（一）PPP模式法律层级较低 　　从目前实际情况来看，PPP模式法律并不完善，纵观涉及PPP模式的相关立法，均以国家部门规章和政府规章形式出现，并不具备较高层级的法律效应。值得注意的是，PPP模式的项目类型繁多，各自具有特点，由国家部门以规章形式予以立法可以理解，但长期缺乏上位法律，只由部门规章予以立法必然缺乏立法的系统性和全面性，更容易出现各部门规章矛盾的现象。因此，目前PPP模式中法律层级较低，一定程度上导致PPP模式下法律依据并不牢固，相应的立法规范也存在较多问题，容易导致政府部门和企业之间产生矛盾，并且在司法实践中难以解决。PPP模式法律规制存在的最严重问题就是现阶段PPP模式立法层级较低，相应的法律法规并不健全，因此PPP模式容易产生矛盾。 　　（二）PPP模式相关立法不完善 　　PPP模式由来已久，直至2015年财政部?T才颁布《PPP项目合同指南》，明确规定了PPP模式属于政府向社会资本采购的公共服务民事法律行为，由民事法律关系予以调整。但是，政府仍是该合作项目的监督管理者，其与社会资本之间仍存在行政法律关系。笔者认为，政府与社会资本既存在民事法律关系，又存在行政法律关系。根据《PPP项目合同指南》要求，合作双方应出于平等自愿，一旦双方之间产生争议，应适用民事诉讼程序，此项规定显然无视PPP模式中的行政法律关系，鉴于政府地位具有特殊性，利用民事法律关系调整政府和社会资本的行为显然并不合适。一旦政府和社会资本产生矛盾，政府的地位就会影响民事法律关系的公正性，甚至会导致行政公权力凌驾于司法审判之上，因此，目前相关部门出台的涉及PPP模式的立法并不完善，民事法律关系并不能完全解决政府和社会资本的矛盾。 　　（三）PPP模式法律救济缺位 　　PPP模式法律救济在《PPP项目合同指南》中已经有所体现，该规定将PPP模式法律救济适用于民事诉讼救济制度，但事实上，民事诉讼制度并不能很好地救济PPP模式中存在的争议。一方面，PPP模式民事诉讼救济无法保障平等。实践中政府和企业之间的地位并不平等，企业往往不敢对政府提起诉讼，在合作过程中始终处于弱势地位，民事法律关系无法更好地保障企业合法诉求。另一方面，政府兼具合作者、管理者、经营者三重身份，一旦在合作过程中出现纠纷，往往以行政命令的方式解决纠纷，这就导致政府既是“当事人”，又是“裁判者”，政府在涉及自身利益的前提下，往往发布有利于自身的行政命令。因此，目前PPP模式法律规制存在的主要问题就是救济缺位。 　　三、从行政法视角构建PPP模式法律规制 　　（一）构建以行政服务为核心的新行政法 　　自党的十八届三中全会开始，我国对市场资源配置十分关注，强调政府要转变职能，要简政放权，要从“管理型”政府向“服务型”政府过渡，要将政府工作的重点落实到公共服务之中。随着政府职能的转变，传统行政法的相关要求已经偏离现实，应基