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体制转型背景下食盐行业政府规制现实困境与改革探索 　　摘 要：2017年1月1日，我国盐业体制改革方案正式实施，主要针对之前我国食盐行业体制长期存在管理体制板结，食盐经营行业监管不力等问题，以往作为单纯以控制碘缺乏症患病率这一目标作为食盐专营体制的延续理由已缺乏足够说服力，为适应十八届三中全会提出的“完善现代市场体系，进一步破除各种形式的行政垄断”要求，需要从根本上改变现有管理体制，在追求市场化改革、改革现有体制的同时，应当加强对食盐行业市场化的政府规制，具体应当从明确政府规制主体、优化政府规制程序和厘清法律责任几个方面入手，构建责权明确、机制合理、监管有效的新型食盐行业政府规制体制。 　　关键词：食盐行业政府规制 困境 改革 路径 　　我国现行食盐专营制度的建立以1994年国务院颁布的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》这一行政法规为标志，不同于封建社会以食盐专卖作为增加财政收入、充盈国库的目的，我国目前实行食盐专营、加强盐业管理的主要目的在于避免在全国范围内或较大地区内出现普遍性人口罹患碘缺乏症，并藉此保护国民身体健康、提高全民素质。① 　　从以上目的可以看出，现有的食盐专营制度主要取向在于避免社会公共安全风险，公共利益的追求是食盐专营的主要考虑因素，也是基于这一因素的考虑，现有食盐管理体制通过实行对食盐食品的垄断性经营，经由行政特许的方式，由盐业公司享有食盐产品的排他性经营特权。在实施了20年的食盐垄断性经营后，原有消除碘缺乏症的各项措施成效显著，食盐强制加碘的目标基本实现，但食盐经营国家垄断性质随着体制发展逐渐异化②，国家垄断性异化为行政垄断性，食盐经营偏离市场需求、产销分离，管理体制板结，政企不分、区域封闭现象突出，食盐经营行业监管不力，诸多问题和体制的弊端随着制度的推行日益严重，现有体制积弊难返，寻求变革已成当然趋势。 　　实践中，围绕食盐管理体制的改革自2001年至今已推进十余年，其间推出过六版盐业体制改革的方案，因各方意见分歧严重、利益博弈激烈，综合之前理论界的观点，围绕食盐体制改革的进路综合来看基本存在“彻底改革”和“渐进式改良”两类。前者认为食盐专营制度问题突出，应当推进以“政企完全分开、全面取消专营”为核心的食盐体制市场化改革，后者则主张“肯定市场化改革方向，改进专营体制，提升专营层次，分阶段分地区推进改革”。无论基于何种立场，盐行业改革市场化的改革方向已成定势。 　　及至2016年5月5日，国务院印发《盐业体制改革方案》，持续十余年的盐业体制改革方案酝酿终告落定，《方案》从4个方面确定了此次盐业体制改革的总体目标和要求，确保用盐安全和激发市场活力有机结合，坚持依法治盐，完善法律法规和政策措施，加快建设标准体系，建立健全监管制度，明确各方管理职责，创新管理方式。结合《方案》的要求尤其是《方案》中对于食盐行业政府规制改革与重建的目标，本文着重从食盐行业政府规制现状和特点出发，分析政府规制改革面临的问题及改革的路径。 　　① 从《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》（1994年）和《食盐专营办法》（1996年）这两部规范的第一条立法目的分析，消除碘缺乏危害，保护公民身体健康是该两项规范的最重要目的。 　　② 曾凡珂.我国食盐专营垄断异化的法律分析及改革对策[J].四川理工学院学报（社会科学版），2012（3）：21. 　　一、目前食盐行业政府规制的现状与特点 　　（一）食盐行业政府规制的现时格局 　　政府规制是政府对社会公共事务进行规范、管理与服务的一种手段。杨建顺.论政府规制的法制完善[J].观察与思考，2012，（9）：40.现阶段的食盐行业政府规制格局形成于食盐专营制度建立之时，具体可从以下几个方面加以剖析： 　　1.规制主体 　　根据《食盐管理办法》和《食盐价格管理办法》等法规和规章的规定，食盐领域在食盐专营的大前提下，形成的主要政府规制内容包括生产调拨计划审批、定价审批、定点生产许可、批发许可、准运许可、新建制盐项目核准等，相对应的主?w及其权限包括：由国家发展与改革委员会享有生产调拨计划审批及定价审批权，工业与信息化部享有食盐定点生产许可权，而批发许可权、准运许可权和新建制盐项目核准由各地方盐务管理局掌握，由于地方盐务管理局和盐业公司是“一套人马两块牌子”，所以这三类行政许可和审批权事实掌握在地方盐业公司手中。 　　经过多年的改革与政策的变动，这一管理体制的内容虽有一定调整，比如：食盐准运证的核准签发于2013年由工信部下放给省级地方政府，同年对国务院颁布第197号令，对《食盐专营办法》作出修订，将食盐定点生产企业审批权从国务院下放至各省、市、自治区，2014年国家发改委发布第45号令，宣布废止《食盐专营许可证管理办法》，但从整体上看，现在的食盐管理体制仍然体现为严格的食盐