整体型政府对我国地方政府行政体制改革启示.docVIP

整体型政府对我国地方政府行政体制改革启示 　　摘要：“整体型政府”是针对新公共管理带来的“碎片化政府”问题，在英美等西方国家兴起的一种政府改革新理念。“整体型政府”将使原有的“碎片化政府”管理模式带来的组织僵化、资源浪费、整体效能低下等问题得到较好克服。“整体型政府”改革为地方政府采取多元化改革措施提供了支持。当前，我国地方政府大部制改革存在着沟通和协调问题。以整合和协调为核心的“整体型政府”理论对于完善我国地方政府行政体制改革具有重要借鉴意义。 　　关键词：整体型政府；碎片化；大部门体制 　　中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）02-0069-06 　　随着网络化、信息化的快速发展，以专业分工、功能分化、层级节制等为特点的政府管理模式日益暴露出弊端。在20世纪90年代，以英国为代表的西方国家从中央到地方兴起了一场“整体型政府”改革。目前，我国地方政府运作中出现的“碎片化”问题日渐显现，阻碍了服务型政府建设。“整体型政府”治理方式对这些问题的克服具有借鉴意义。本文拟对“整体型政府”的新理念及其对我国地方政府改革的借鉴价值作一些探讨。 　　一、“整体型政府”的概念及内容 　　“整体型政府”起源于英国，最早由佩里?希克斯进行系统论述。1997年，英国新工党为了克服新公共管理方法造成的政府权力“空心化”等问题提出“整体型政府”改革，较好地克服了新公共管理带来的资源浪费、整体效能低下等问题。其他西方国家相继围绕“整体型政府”进行了多元化的改革，为世界范围内的政府再造提供了新的视角和方向。“整体型政府”是在数字时代，对传统官僚制和新公共管理改革形成的“碎片化”政府管理模式进行深刻反思而提出来的。它主要是指通过横向和纵向的整合、理念和行动的协调来实现政府整体优化精简的治理新模式。整体化治理能排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地使用稀缺资源，促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应，为公众提供无缝隙的公共服务[1]。“整体型政府”的核心思想主要有如下方面。 　　（一）机构和职能的“整体化”整合，形成“大部制”模式 　　整合是“整体型政府”的一个重要特征和概念。整合主要是对政府相近职能和部门或者机构进行重新分工和调整，主要涉及的内容有：1.逆碎片化和大部门式治理，把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。2.重新政府化和加强中央过程，把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行，对新公共管理碎片化改革产生的重复多头的等级结构作出回应。3.集中采购和专业化，极大地压缩行政成本。4.利用新的信息技术，提高一些具有公务支撑功能的服务提供链的生产力。5.以“混合经济模式”为基础的共享服务，鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。6.网络简化[2]。 　　（二）部门间的“整体化”协调，实现跨部门协调 　　协调是管理活动的基本环节之一，是领导者的一项基础性职能。随着网络技术和行政环境的变化，协调被重新重视，被赋予新的意义。在“整体型政府”的语境中，协调是指在信息、知识和决策方面，理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动[3]。希克斯指出，整体型治理在协调层面可以通过三种策略来实现：整体性的考虑（要考虑到战略发展对他者的影响以及他者对战略发展的影响），对话（信息交换）和共同性的计划（临时的共同计划或者共同工作）[4]。在保留部门的社会现实条件下，公共目标的实现需要实行公私部门之间、政府与非政府组织之间、中央与地方之间的跨部门协作。协调不仅存在于组织之间，也存在于组织内部，如参与跨部门的计划或项目的各部门之间的协商以及联合提供公共服务的专业机构之间的协商。改革中无论是机构的合并还是职务的重新调整都伴随着协调。从一定程度上说，“整体型政府”的推行是整体协调而非等级命令的结果。 　　（三）组织行为的“整体利益”导向，政府回归公共性 　　新公共管理是一种管理主义的研究途径，围绕特定的功能对组织进行设计和管理。它过分追求“3E”的价值目标，片面追求效率，不惜把一部分人排除在公共服务的范围以外，排除在民主行政之外。而“整体型政府”更注重包含自由、平等、公平、正义等基本价值的民主行政，旨在通过整合与协调等方式为公众提供均等化的公共服务，满足公众的个性化需求。“整体型政府”更强调对结果的实现进行负责和管理，以责任和公共利益为导向，使用预算购买组织所需要的服务内容和功能。“整体型政府”调和了工具理性和价值理性的关系，使政府的行政理念和职能回归公共性。 　　（四）融合多元文化差异，培育“整体性”行政文化 　　“整