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十二五时期污染减排面临机遇挑战及政策建议 　　摘要：“十一五”时期减排取得的成效和经验为完成“十二五”更加严格、全面的减排任务打下了良好的基础，但“十二五”时期我国污染减排也面临存量减排空间缩小、后续减排难度增大、新增减排领域能力建设滞后、企业减排信心不足、污染治理成本上升等一系列问题和困难。为此，应着力推进减排技术与制度创新，进一步加强工程减排、结构减排和管理减排，以确保“十二五”减排目标顺利实现，全面改善环境质量。 　　关键词：“十二五”时期；污染减排；机遇挑战 　　中图分类号：Q53 文献标识码：A 文章编号：1671—6604（2012）05—0024—05 　　“十一五”时期，各地较好地完成了主要污染物减排的约束性任务，“十二五”时期我国将继续对主要污染物排放保持严控态势。根据《“十二五”规划纲要》，“十二五”时期单位工业增加值用水量降低30.00%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53，非化石能源占一次能源消费比重达到11.40%，单位国内生产总值能源消耗降低16.00%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17.00%，主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8.00%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10.00%。可以看出，在原有约束性指标基础上，“十二五”规划新增“二氧化碳”减排指标，而且与“十一五”时期相比，约束性指标由化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）两项增加到四项，增加了氨氮和氮氧化物，减排目标更加全面，也更为严格。总体来看，完成“十二五”减排既有有利条件，也面临着诸多挑战和压力。一、“十二五时期污染减排的有利条件 　　首先，我国正处在加快转变经济发展方式的攻坚时期，产业转型升级面临关键机遇期。一方面，经过三十余年的快速发展，我国综合国力显著增强，国内积累规模不断扩大，财政收入逐步提高，进一步加大污染治理力度的资金保障条件大为改善；另一方面，进入工业化中后期，中国经济社会发展中一些“不平衡、不协调、不可持续”的问题和矛盾集中显现。“十二五”开局的2011年，欧债危机持续发酵，中国经济持续增长外部环境中不确定因素增多，不少企业在经历金融危机冲击后生产经营再度陷入困境。在这种情况下，越来越多的企业意识到传统“拼资源、低成本扩张”的老路已经无法适应剧烈变化的国内外市场环境，企业自主转型的意愿增强，从而为加快清洁生产和循环经济发展、提高资源利用效率、促进节能减排提供了内在动力。 　　其次，“十一五”时期，从中央到地方，从环保部门到企业，为完成减排指标做了大量扎实的工作，积累了丰富的经验。在制度建设方面，环保部根据不同地区、不同产业的发展需要和减排潜力，科学分解落实减排任务，而地方政府对污染减排的重视程度也明显提高，着力创新减排激励机制，为“十二五”时期减排工作打下了良好基础。同时，“十一五”时期不少省区已经实现了省、市、县三级环境监控中心联网，对本地区重点企业进行实时监控，构建起“点、线、面”相结合的立体化、全方位、高效率的环境监测体系，环境监管的数字化、经常化、制度化水平大大提高，环境监测数据的质量明显改善，为完成“十二五”减排目标提供了有力保障。此外，公众环境保护意识逐步提高，并对地方政府和企业污染减排形成了一定的舆论压力。这种舆论压力促使政府加大环境治理投入，企业更好地践行环境社会责任，环境保护的社会氛围日益浓厚。 　　再次，国际金融危机爆发后，发达国家倡导“绿色经济”，推动经济低碳化转型。美国、欧盟等发达国家政府纷纷加大财政支持力度，鼓励本国企业探索绿色经济和低碳转型的新方向，发掘新的增长点，发展新兴绿色产业，从而使绿色增长不再是短期的危机应对措施，而成为推动生产工艺和消费者行为转变的动力（OECD，2010）。国际上绿色经济和低碳转型的实践为我国学习国外先进污染治理技术和管理经验提供了更多的机会。面对中国加快产业转型升级的新形势，“十二五”时期，在节能减排、低碳转型、绿色经济和和战略性新兴产业发展等领域，资金双向流动、技术联合开发以及产业化推进的国际合作前景更加广阔，为我国进一步提升减排技术水平、完善减排制度建设创造了有利条件。 　　二、“十二五”时期减排面临的挑战与压力 　　2011年9月公布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》对“十二五”减排任务进行了分解，污染减排的具体目标是：到2015年，全国化学需氧量、二氧化硫排放总量分别控制在2347.60万吨和2086.40万吨，比2010年分别下降8.00%；氨氮、氮氧化物排放总量分别控制在238万吨和2046.20万吨，比2010年分别下降10.00%。从这些具体任务可以看出，“十二五”时期，污染减排的内容、要求和任务量均发生了很大变化，减排领域也从工业和生活两个领域延伸至工业、生活、交通、农村四个领域。虽然COD和S02规划