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土地财政对经济增长推动作用与转型 　　 〔摘要〕 既要客观认识“土地财政”对地方经济增长的作用，也不应该回避其负面影响。经济数据的回归结果显示，土地出让收入每增加1%，对地方经济增长就有0.173%的推动作用，且还在扩大，但土地出让收入对各地经济产生的影响程度不同。拉动地方经济增长过程中，东部地区地方政府更多依赖土地出让收入，中部地区更多依赖劳动力和固定资产投资增长，西部地区则更多依赖国家对西部的固定资产投资增长。在现行制度框架下，“土地财政”仍不可或缺，且主要还应该用于地方经济增长和城市建设，不能因为土地财政本身存在弊端就采取完全否定和彻底取消的态度，但必须推进其转型。短期应侧重于采取相关治标措施;长期而言，必须立足社会和谐可持续发展进行制度创新，深化改革，完善土地财政。 　　 〔关键词〕 土地财政;经济增长;转型 　　 〔中图分类号〕F812.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）01-0028-07 　　〔作者简介〕葛扬，南京大学经济学院、长江三角洲经济社会发展研究中心教授、博士生导师; 　　钱晨，南京大学经济学院硕士研究生，江苏南京 210438。 　　一、引言 　　 土地财政在我国GDP近十多年持续高速增长中的作用不可小觑，主要体现在以下三个方面：一是通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以此带来高额营业税、企业所得税等地方税，并随着土地出让，建设用地增多必将带来周边其他项目的投入增长，进而带动整个区域经济增长;二是通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展lt;supgt;〔1〕lt;/supgt;;三是以土地进行银行抵押贷款，获取城市基础建设资金。如此，土地财政成为地方政府建设城市必不可少的一部分。lt;supgt;〔2〕lt;/supgt; 　　 目前学术界对土地出让收入所引发的土地财政问题研究基本上是定性分析，而且多持批判态度。lt;supgt;〔3〕lt;/supgt;但是，“土地财政”并没有因为人们的批判而消失。“土地财政”的出现及其存在有其必然因素，也应该有一个客观的认识和分析。本文采用计量分析方法，从定量的角度就“土地财政”对地方经济增长的影响进行实证研究，并探讨处于不同经济发展阶段的不同地区“土地财政”作用的差异。既客观地认识“土地财政”对地方经济增长的作用，也不回避“土地财政”所产生的负面影响，从而为“土地财政”转型提供理论依据。 　　二、现阶段我国“土地财政”的构成和特征 　　 土地财政收入的构成，不仅包括由政府代理行使土地所有者权利过程中形成的权益性的各种土地税收收入，而且包括政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务提供财力支持的各种非税收入包括土地出让收入。前者是制度内土地收入，后者是制度外收入。 　　 1.制度内土地收入 　　 现阶段我国制度内土地收入以土地税费为主，包括与土地直接相关的税收、与土地间接相关的税收和部门收费项目三大部分。lt;supgt;〔4〕lt;/supgt; 　　 （1）与土地直接相关的税收，是指土地使用和转让过程中需要缴纳给政府的相关税费，主要有城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税等，这些税种在分税制改革后均归地方所有，由地税部门收取。自2001年开始，与土地直接相关的税收以较快速度增加，而此部分税收基本上全部归属于地方政府的财政收入。 　　 （2）与土地间接相关的税收，主要是指土地征用以及与房地产业有关的税费。这部分土地收入主要是由建筑业和房地产业带动产生的税收，包括房地产税、房地产业和建筑业的营业税、所得税等。与土地间接相关的收入应该还包括其他一些方面，在此无法一一赘述。由于地方财政可以取得建筑业和房地产业的所得税（2002年后与中央共享）和营业税等税收收入，并且这些税收收入已经成为地方政府预算内收入的重要来源，在强烈的税收收入激励下，地方政府多年来一直乐于推动城市化建设，且在此过程中获取了更多与土地间接相关的税收。考虑到仅房地产业、建筑业已产生较大规模的土地间接税收，而其他产业如第三产业也有许多收入与土地征用、出让有关，因此本文判断土地财政被低估的可能性极大。 　　 （3）部门收费项目，是与土地直接有关的收费。指根据政府文件规定的项目和标准，用地者在办理征（拨、使）用地手续或办理土地登记和变更登记时应缴纳的各种费用。主要包含耕地开垦费、土地复垦费、征（拨）用地管理费、新增城镇建设用地有偿使用费、土地出让业务费等。另外还有政府各部门在土地征用、出让、房地产开发过程中所收取的种类繁多、内容复杂的收费项目，如土地证书工本费、建设用地批准书工本费、土地登记费、土地权属和用途变更费等。 　　 2.制度外土地收入