部门行政根源及其消除对策.docVIP

部门行政根源及其消除对策 　　收稿日期：2006-12-26 　　作者简介：李习彬(1944―)，男，河北辛集人，国家行政学院公共管理教研部教授，北京大学政府管理学院博士生导师。 　　基金项目：本文为作者承担的国家自然科学基金资助项目(项目批准号的阶段性成果。 　　 　　摘　要：偏离实际的社会假设和对“1+1＞2”原理的极端化解读，是部门行政产生的信念与理念基础；执政党政策创议职能和人大立法职能不到位，整个国家公共权力高度行政化，是部门行政产生的体制基础；党政机构重叠，部门划分过细，分块管理和副职太多，是部门行政难以消除的组织基础。针对上述问题，提出转变部门行政为公共行政的几项政策建议：做实人民代表大会制度，作为深化政治体制改革的突破点；政府机构“三定”方案实行开放性研究论证并细化“三定”方案的内容；广泛开展政府运行设计。 　　关键词：部门行政；政府管理理念；组织整合理论；政治体制改革；政府运行设计 　　中图分类号：D693．6　文献标识码：A　文章编号：1008―7168(2007)01―0026―06 　　 　　一、引　言 　　 　　“部门行政”是对我国现阶段许多政府部门(实际上还包括一些党务部门和司法部门)不合理、甚至非法行政的概括。这些政府部门利用公共权力，在履行职能的名义下谋取部门利益(最终转变为个人利益)。部门行政乱收费、乱罚款、过多过滥审批项目等问题不仅表现在基层，而且已经超越基层，涉及各级政府、甚至中央一些部委。最近几年审计出来的挪用财政资金、虚报多领预算资金等问题，也都属部门行政之列。作为公共服务部门的教育和卫生领域的高收费、乱收费，国有垄断行业谋取超额利润并中饱私囊，也是改头换面的部门行政。部门行政侵害了公民、企业和公共利益，以加大社会运行成本、降低其效率与效益为代价，是政府官员个人腐败和集体腐败的重要途径，是分配不公、导致社会贫富两极分化的重要途径。部门行政的存在，严重地败坏了党和政府形象，影响经济发展和社会稳定。然而，部门行政又难以克服，甚至愈演愈烈，由部门行政造就的特殊利益已经成为深化改革的重大障碍。 　　关于部门行政的表现、危害、成因及其克服，已有大量文章阐述。本文在这些研究的基础上，从政府管理理念、政治体制及公共权力机构设置等几个方面剖析部门行政的形成且难以克服的深层次原因，并提出相应的对策建议。 　　 　　二、政府管理的理念误区：部门行政形成的深层次原因 　　 　　许多人都认识到，“部门行政”源于计划经济时期，是与计划经济体制下政府在资源配置中发挥主导性作用相适应的[1]。但是，仅此是不够的，需要更进一步揭示部门行政、乃至整个旧体制赖以产生和运作的信念和理念基础。 　　关于社会中人性及人际关系的先验性认识(假设)，是任何一种政治与经济体制的形成和运作的信念基础，不管体制的缔造者和运行管理者是否明确和自觉。通过对改革开放之前、改革过程及现实中社会问题的实证分析和系统分析，我们可以发现，过分集权的旧体制形成和运作的社会基础假设可以概括为四个方面：只看到并过分强调全国人民的根本利益、长远利益相一致的一面，而忽视了每一个局部和个体均有其特殊利益需求的一元化利益格局假设；以理想化的抽象化的阶级性代替活生生的现实人性，认为人格处于大公无私与自私自利两个极端的理想化人格假设；认为先进的无产阶级政党已经认识并掌握了自然及社会发展规律，只要采取恰当的方法和程序，就能够充分地保证政府决策和计划的科学性的无限理性假设；将整个社会视作一部大机器，领导人管理国家如同操纵机器，各级干部和广大人民群众如同机器上的齿轮和螺丝钉的社会系统机器说[2]等。 　　整体系统论的极端化片面解读，则是无限政府体制产生的理念基础。 　　“1+1＞2”的系统整合原理，可以解释自然界的进化，还为近代资本主义生产方式下，社会生产力和社会财富何以奇迹般地增长提供了科学解释。随着“1+1＞2”现象及其机理的深入认识，产生了整体系统论。整体系统论，一方面为各个领域的管理提供了科学的理论基础，另一方面，也在人类社会中滋长了一种整体神秘主义和整体崇拜，形成了整体本位主义。按照整体本位主义的思路，国家作为一个由政府组织管理的社会系统，只要能够通过公有制对社会充分地整合，就能够极大地发展社会生产力，促进各项事业快速发展，并因此能够最好地满足人们的物质和文化需求。这种整体论思维的极端化，是政府具有无限权力、承担无限责任的旧体制产生和运作的理念基础。 　　严重偏离社会实际的信念基础和整体系统论极端化解读的理念基础，不仅可以解释单一公有制基础上的计划经济和高度集权、缺乏权力监督与制约的政治与行政体制何以形成和运作，而且能够诠释漠视个人的基本权利的国家(集体)利益至上的政府管理哲学偏差出现的原因。这是因为，