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中国的县政改革实践困境与出路 　　【摘 要】当前，一些地方结合本地实际进行县政改革的实践探索，其中以行政分权为特征的“省管县”改革、人大代表专职化改革和县委权力公开透明运行试点改革最为引人注目。这三种不同类型的县政改革探索在实践过程中遇到了各种形式的困难与阻碍。在此情况下，更需要明确指出，县政改革的根本方向和出路应该是县政自治。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；通过强化司法制衡来制约地方的政治行为，维护公共利益的制度底线。 ?? 　　【关键词】县政改革；“省管县”；人大代表专职化；县委权力公开透明运行；县政自治?? 　　【中图分类号】D621 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351（2011）01―0018―08 　　?オ? 近年来，学界关于县政改革的探讨越来越多。??①与此同时，一些地方也结合本地实际进行县政改革的实践探索。这其中以行政分权为特征的“省管县”改革、人大代表专职化改革和县委权力公开透明运行试点改革最为引人注目。??②?? 　　 这三种不同类型的县政改革探索，哪种代表了中国县政改革的根本方向和出路呢？要回答这个问题，不仅需要对现实政治的精确把握，而且需要建构有解释力的理解模式。在我看来，四川省罗江县的人大代表专职化改革虽然中途夭折，但仍然是近年来县政改革实践中最为重要的探索。在地方各种改革实践基础上，我们更需要明确县政改革的根本方向和出路应该是县政自治。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过加强县级政权的自治性来建构真正的地方责任政府，通过强化司法制衡来确保公共利益的制度底线。?? 　　实践一：行政分权的“省管县”改革?? 　　 一般来说，由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义：一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型；其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面：横向的、水平分权（separation of powers），针对的是全权主义的肆虐；纵向的垂直分权，解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权，主要是指政府内部职权的纵向分配模式，也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的“省管县”改革，就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权范围。?? 　　 早在1992年，浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权，赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。1997年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限下放；2002年8月，浙江省正式下文将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县（含县级市）以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县(市)；2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县（市）；2007年，四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为止，除上述省市外，还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称为“强县扩权”或“扩权强县”的改革??③，主要试图在财权和事权两个方面对现行体制有所突破。?? 　　 其一，在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也有所改变??④。如浙江规定，县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。例如，2004年5月湖北省财政厅发布的《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》规定，实行省管县（市）的财政管理体制的基本原则是：维持现行利益分配格局；共同支持县域经济发展；坚持权责统一；坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县（市）收支范围划分，省财政将予以规范和调整，另外湖北省各市、县（市）人民银行国库直接对省报送收入报表，省直接确定各市、县（市）的资金留用比例，资金留用比例一年一定。?? 　　 其二，扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面，虽然在具体的程序上有所不同，但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通