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中国地方政府廉政建设测评体系的指标研究 　　汤艳文 上海大学社会学系副教授?? 　　敬?V嘉 复旦大学行政管理系副教授?? 　　刘春荣 复旦大学政治学系讲师?? 　　本文是李友梅教授主持的上海市浦东新区监察局委托课题“上海市浦东地区廉政建设状况测评指标体系”的部分成果。衷心感谢李友梅教授的指导，本文还得到《社会》匿审专家的宝贵意见，一并表示感谢。文责自负。 　　摘 要：随着地方政府在经济和社会发展中角色的深化，地方政府的腐败治理工作也需要探索新的思路。本文通过对海内外反腐倡廉的指标体系的比较分析，建立一个新的理论框架，并据此发展出一套切合我国地方政府实际情况的廉政建设评估指标体系。本研究认为，应该以“投入―效果”的绩效评估方法为原则，测量地方政府治理腐败的努力及成效。针对当前中国的实际，应主要通过主观感知测量方法，针对政府行为中存在的关于制度实施的价值权威性分配的认知与判断进行测量。本套指标体系注意到指标的可测性与资料的可取得性。建立这样的指标体系可以提高我国地方政府廉政建设的有效性和针对性，是腐败治理预警机制的必要组成部分。 　　?? 　　关键词：反腐败 评价指标体系 廉政建设 　　?お? 　　引言?? 　　 　　2005年，中共中央纪律委员会（以下简称中纪委）发布了《建立、健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），这是中国共产党在全面认真总结多年反腐败斗争经验，吸取全党、全国人民反腐败斗争智慧的基础上，形成的一套更为完整、更为成熟的反腐败制度架构。《实施纲要》的出台标志着十六大后的中国反腐败事业已基本告别了“摸着石头过河”的阶段，进入了教育、制度、监督三位一体并重的主动治理阶段。?? 　　建立一套客观有效的测评机制，由此对反腐败与廉政建设工作进行科学分析，以提高工作预见性和针对性，是贯彻《实施纲要》的一个重要方式，也是反腐败与廉政建设工作走向主动的标志。从地方政府管理角度看，新时期的“反腐倡廉”工作面临着一系列深层次问题，如农村征地、城市土地批租、开发区建设、城市拆迁、国企改制以及股市、房地产、金融等领域的改革等等。所有这些都对反腐倡廉工作提出了新的更高的要求。建立一套适用于中国地方政府的廉政建设绩效评估体系，无疑有助于增强反腐败工作的预测能力，增强廉政工作的针对性和有效性，也有助于地方政府管理的科学化，提高国家的宏观调控能力。?? 　　本文旨在为我国地方政府廉政建设探索和研制一套科学的评估指标体系。我们首先回顾了当前海内外反腐败与廉政建设测评的研究成果，通过对这些成果的比较分析和论证，本文建立了一个新的理论框架，由此推导出一个切合我国实际情况的廉政建设评估指标体系。?? 　　?? 　　?? 　　1中国人民银行与有关机构合作，从2002年开始还开展了一项关于“中国金融腐败指数”的研究。该课题通过理论建模和大量问卷调查的经验数据，对中国金融腐败的体制动因、交易行为特征的反腐败机制设计进行了研究，并研究了金融腐败对资源配置、资本形成和经济产出的影响。在此基础上，他们编制了中国金融腐败指数（参见谢平、陆磊，2003）。（转下页） 　　 　　一、廉政建设评价体系的已有探索?? 　　 　　上世纪90年代中期以来，我国的许多地方政府加强了廉政建设评价体系的研究工作，产生了廉政建设评估的一些研究成果。1995年，受天津市纪委委托，南开大学的研究人员研制了一套包括11个一级指标和31个二级指标的廉政建设指标体系。这套指标试图通过一些间接性指标来推论领导人员的廉政状况。该体系涉及的内容庞大，既需要大量的问卷调查，也需要大量查阅有关部门，包括人事部门、房管部门、劳动部门、财政部门等的档案资料。因此，尽管研究具有相当的开创性，但由于指标体系操作化难度大以及其他因素，这一成果并没有被运用于实践中。进入21世纪后陆续出现了一些较有影响的廉政测评研究，如江苏省纪委委托南京大学研制的“反腐败目标进程客观评价体系”，北京东城区纪委委托北京大学研制的“党风廉政建设责任制考核指标”，除此之外，中纪委研究室还研制了一套十省（区、市）党风廉政建设测评指标体系。????1?? ?? 　　目前国内这些研究具有两个共同点：一是指标具有较强的针对性和阶段性，是对当时反腐败工作重点的反映；二是指标的资料来源主要依赖政府各相关部门。这些指标不约而同地表明了指标与改进反腐败工作的关系，认为前者应该能够为改善腐败状况发挥更大作用。在具体的指标设置上，这些体系都把政府党风廉政与反腐败工作、公众对腐败的态度和认识，对政府反腐败的态度和认识的考核与测试等结合起来，以具体的政府廉政工作内容作为测评对象，查看这些廉政工作的任务是否完成。比如，在一套“反腐败目标进程客观评价体系”中确立的“财政收支两条线”、“