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云南实施“建设用地上山”战略的价值取向和推进的对策 　　摘要：实施“建设用地上山”战略是云南实现可持续发展的必由之路。本文在阐述云南省实施“建设用地上山”战略的背景基础上，分析了实施“建设用地上山”战略的基本价值取向，并提出了推进云南实施“建设用地上山”战略的主要对策构想。 　　关键词：建设用地上山；战略；价值取向；对策；云南 　　中图分类号： DF455 文献标识码： A 　　1引言 　　长期以来，受经济快速发展和城镇化进程日益加快的强烈驱动，我国面临优质耕地散失和粮食安全的严峻挑战[1-3]。加强耕地保护，提高耕地质量，是保障国家粮食安全的重要基础。山地特殊的地貌特征和脆弱的生态环境以及人类不合理的开发利用，造成的山地生态环境退化和山区经济贫困化是各山区国家和地区共同关注的问题[4-6]。云南是我国典型的山区省份之一，山地面积广阔，宜耕地十分有限[7]。优化土地资源配置、合理开发山地资源、建设山地城镇，将是保障云南省粮食安全、边疆社会稳定和民族团结的重要举措。 　　近年来，云南省经济发展速度较快，但与全国相比，仍有不小的差距，在今后较长时期内，云南仍需要继续加快经济发展的速度。然而，多年以来的城镇化和工业化，已经使大量坝区土地被占用，坝区优质耕地减少的趋势必将随着经济的加速发展而进一步加强。在此背景下，大力实施集资源开发、经济建设、环境保护为一体的“建设用地上山”战略对促进云南省土地资源可持续利用、振兴山区经济具有较强的理论与现实意义。 　　2云南实施“建设用地上山”战略的背景分析 　　云南是一个集“山、少、边、穷”为一体的省份。全省26%的优质耕地集中分布在坝区，约74%的耕地为8°以上的坡耕地，耕地总体质量低下[8]。经济建设与粮食生产争地的局面在云南长期存在，与日剧增的建设用地刚性需求与耕地保护刚性制约间的矛盾愈发突出。在当前从严控制各类项目占用耕地的新形势下，云南省认真汲取各地城镇化发展经验，结合本省实际，提出了以“建设用地上山”的方式开发山地资源，全面振兴山区经济的发展方略。 　　2.1 云南大力实施“建设用地上山”战略的理论背景 　　云南省的土地开发利用和经济建设随着国家“桥头堡”建设的步伐加快而进入了一个十分活跃的新阶段。然而，土地稀缺问题已成为云南省发展中的严重制约，云南低丘缓坡可开发的土地数量多，开发潜力巨大。并且由于缺乏上下游产业支撑，山地产品的价值并没有得到充分发挥。对宜开发的低丘缓坡土地进行综合开发，不但能有效满足建设用地的需求，为城镇化发展开拓新的空间；还能提升资源资本转化率，是缓解土地资源供需矛盾的合理选择。 　　在一定时间内，土地数量是一定的，只是在不同用途间转换。在不同人类活动中配置土地资源，应尽量使资源的配置效率在用途转换中得到提高，以免造成资源的浪费。根据云南的实际情况，在建设开发时，合理避让坝区优质土地，能更好提升土地资源的配置效率，是实现山区经济可持续发展的有效手段。 　　2.2云南实施“建设用地上山”战略的现实背景 　　当前，党中央国务院强调严守18亿亩耕地红线，从严控制各类项目占用耕地。为相应党中央的号召，云南省提出了加强坝区耕地保护，统筹城乡发展，建设山地城镇的重大命题。 　　由于建设成本等因素的影响，以往的城镇发展多为在坝区平地上无序扩张，坝区大量的优质农田被建设占用。虽然云南省目前基本实现了耕地占补平衡，但“占优补劣”、“占坝补山”等现象依然十分突出。“保耕地”，又要“保增长”的“两难”局面还将长期存在。云南省必须要立足于本省的实际，加速转变发展思路和土地利用方式，力争从“两难”局面中开辟出一条既强化耕地保护、又促进经济发展的新途径。实施新城镇和工业项目“上山”的“建设用地上山”战略来推动城镇化的发展，是云南省实现统筹城乡，振兴山区经济的必然选择。 　　3云南实施“建设用地上山”战略的价值取向 　　站在云南省全面发展的高端层面，应当充分认识到实施“建设用地上山”战略的重大价值，即有利于保障云南省的粮食安全与社会稳定、有利于推动新型城镇化与工业化建设、有利于落实耕地保护与科学利用土地资源的战略要求、有利于加速产业结构的优化升级和山区特色农业的发展、有利于山区的生态建设和环境保护。 　　3.1实施“建设用地上山”战略有利于保障云南省的粮食安全与社会稳定 　　粮食安全是经济发展的重要基础，也是保障社会稳定的必要条件。土地是保障粮食安全的决定性条件。地处边疆的云南省，由于自身特点，粮食安全的压力更加迫切。因此，云南省应把保障耕地和粮食安全放在经济发展的首位。要做到既保证经济快速发展，又确保山区粮食安全，其焦点是解决土地制约的问题。作为典型的山区省份，云南的希望在山，出路在山；建设用地上山将土地问题进行空间上的转移，即将建设用地转移到山上，对坝区