事业单位改革共性问题探析.docVIP

事业单位改革的共性问题探析 　　事业单位最初是为适应计划经济体制而建立起来的、主要由政府负担并从事公共或公益事务的社会组织。随着我国改革开放的不断推进和社会主义市场经济体制的快速建立与逐步完善，颇具中国特色的事业单位到了不得不进行综合改革的重大阶段。 　　应该说，事业单位改革是一项系统化和综合性的巨大工程，不仅所涉职工人数众多、文化层次较高，而且单位性质复杂而多元化，任何单项改革措施，都必须从总体上按照科学发展观的要求进行系统谋划和全面统筹，否则改革的推进就会障碍重重，甚举步维艰。这些年来，我国事业单位改革总体而言难以深入，且改革实际幅度不大，改革实际成效也不明显，可能原因就在此。 　　事业单位单项改革遇到的诸多难题，折射出其改革在总体上遇到的一些共性问题。这些问题从根本上阻碍了事业单位岗位设置制度、公开招聘制度、养老保险制度和绩效工资制度等单项改革的有效推行。如果不解决事业单位改革总体上的共性问题，那么单项改革将难以推行，或者效果会大打折扣，其中养老保险试点改革最为典型，三年的“试点”基本处于停滞状态。毕竟事业单位的改革都是有内在联系、密切相关的，单项改革的目的也不纯粹是为了单项发展目标，更为重要的是借助单项改革的推进不断发现并逐步解决事业单位总体存在的共性问题。当事业单位总体上的某种问题或改革障碍达到某一种极限时，就会引起事业单位较大地转变需求，从而使事业单位向前迈进一步。 　　笔者在进行事业单位岗位设置、公开招聘、绩效工资和养老保险制度改革等多个课题的调研时发现，事业单位改革总体上遇到的共性问题主要有四个大的方面，即定位问题、法律规范问题、战略思路问题、认识或技术问题。 　　 　　一、事业单位定位不清晰、不科学 　　 　　事业单位是一个有中国特色的组织概念，它和企业单位的划分管理也是我国特有的模式，它的产生和形成有着十分复杂的社会背景。对什么是事业单位，我国也曾经有过定位： 　　一个是1998年国务院发布、2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，将事业单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。 　　另一个是1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，将事业单位定义为“依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。 　　综合上述两个定义，事业单位的概念可表述为：事业单位是依法设立的从事教育、科技、文化、卫生等公共性或公益性社会服务，不以营利为目的的社会组织。 　　但长期以来，随着特殊背景和特殊制约因素的变化，事业单位经历了一些变革，尤其是社会主义市场经济体制确立以来，事业单位的基本定位和目标变得比较混乱，大量事业单位在市场经济的冲击下，开始收费和营利，甚至是垄断利润或获取暴利，名义上仍是事业单位，但实际上已变成经营服务类的企业；有一些事业单位，做的是公务员的工作，执行的是监督管理的职责，其人员享受的也是公务员的待遇；还有一些事业单位，在这两种情形之间徘徊，时而用权，时而营利。目前，事业单位定位的模糊，使人们搞不清楚事业单位到底是干什么的，是企业、是政府还是政府的附属机构？事业单位的定位是一个根本性、基础性、前提性的大问题，定位混乱给事业单位的管理和改革带来复杂的问题和诸多的障碍。 　　因此，重新明晰事业单位的性质和定位是事业单位改革的首要任务和前提性质的条件。国家应尽快将监督管理类和经营服务类机构从事业单位分离，使事业单位独立于政府和企业之外，恢复事业单位本来的非营利性、公益性或公共性的社会属性。为此，必须明确建立公益性或非营利性的法律规范，并藉此来明晰事业单位的产权制度和法人治理结构。应该说，在市场经济的背景下，将事业单位定位为非营利性的组织是比较科学并符合国际规范的；而用公益性来界定事业单位不科学，存在明显的先天不足，导致一些事业单位在公益性的遮掩下大肆捞钱。 　　 　　二、事业单位管理缺乏统一的法律规范 　　 　　事业单位改革与管理，缺乏一套统一的法律规范。目前，政府部门已有《政府组织法》，对公务员的管理有《公务员法》；对企业的规范管理有《公司法》、《企业法》，对劳动者在企业中的管理和保护则有《劳动法》和《劳动合同法》等；而对事业单位的管理只有《事业单位登记管理暂行条例》，少部分参照公务员管理的单位和个人有统一法规进行管理，剩下的大多数事业单位及其工作人员至今还没有一个统一的法律规范，只有一些政策性质的文件，而且这些文件多半已经过时，不适应市场经济的发展需要。事业单位的工作人员，也都缺乏一个统一的、权威性的管理规则。因对事业单位及其个人权利、义务等方面缺乏统一规范与有效约束，没有一个