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事权与支出责任相适应原则的法治意涵与落实路径 　　【摘要】我国财税体制改革频繁而问题层出的首要原因在于对现代财税体制的价值定位的偏差。通过为“事权与支出责任相适应”原则注入法学内涵，有助于修正定位：首先，现代财税体制的价值取向是维护公民权利；其次，现代财税体制改革应以实现财税法治为目标；最后，事权与支出责任相适应的落实需要通过法律路径，通过“三位一体”立法明确事权清单，完善纳税人诉讼，构建透明的府际谈判法律程序，待条件成熟后，纳入涉宪诉讼。 　　【关键词】现代财税体制；事权；支出责任；财税法治 　　中图分类号：D92 文献标识码A： 文章编号：1006-0278（2014）05-112-03 　　“事权与支出责任相适应”是十八届三中全会为进一步理顺中央与地方财政分权提出的财政体制设计原则。建国以来，我国财政体制在不同原则指导下已经过了三个大的历史阶段：统收统支时期，迫于特殊的历史背景和国内条件，财政体制设计只能以维持国家机器运行为目标；1979年后，以发展经济为导向，基于调动地方积极性的需求，开始搞分级包干；到了1993年，为匹配中央宏观调控职能而上收财权搞分税制改革，但至今没能走出财政权“收则死、放则乱”的历史怪圈。 　　究其原因，财政学上有的学者认为是分权依据选择错误；也有的学者指出分权性质定位的错误――没有脱离“行政分权”，没有实现市场经济需要的“经济分权”。①本文认为，这三个时期制度设计的价值定位错误是财政体制改革定位偏颇并最终陷入历史怪圈的原因所在：九届人大早在1999年就提出实施“公共财政”，即“为市场或私人部门提供公共服务和公共产品的政府财政”，其法律特征即“公共化，公益化，民生化，民主法制化”②。唯有将制度设计价值定位到维护公民权益上来，才能实现我国财政从国家财政到公共财政的蜕变。因此，如何从法学的角度诠释“事权与支出责任相适应”、以法治引导财税体制改革，显得尤为重要。 　　一、现代财税体制价值定位之内涵 　　将现代财税体制价值取向定位于“维护公民权益”，其具体内涵应至少涵盖以下三方面： 　　（一）维护纳税人税收债法上的请求权 　　自阿尔伯特?亨泽尔以降，将税收法律关系的性质界定为“公法上的债务关系”已为税法学界所广泛认可。如北野弘久教授所言，“从法实践论的角度出发，将租税法律关系统一地理解为债权债务关系。”③财税体制对国家、社会和公民而言是关切到权力与权利冲突与调和的问题，属于法律实践的制度设计问题，尤其对公民的纳税、政府的公共产品提供这组法律行为的实践产生直接影响，则更应强调法律关系性质上“公法之债”这一面。财税体制维护纳税人的税收债法请求权，应包含如下意涵：第一，根据税收债法基本原理，政府提供的公共产品应作为税收的对价向纳税人给付，这一因税收产生的给付义务与政府的“支出责任”是一个实体在两组法律关系中的映射；第二，纳税人得向政府行使公共产品给付请求权，就给付不能、迟延给付和瑕疵给付追究责任；第三，根据“债的相对性”这一债法基本原理，政府的给付对象及公民的请求权行使对象具有特定性，公民向中央政府、省政府或地方政府缴纳的税款所对应的分别属于该级政府支出责任内的公共服务不到位，公民应当分别向中央、省、地方政府追究责任，从另一角度讲，即各级政府就各自的责任范围履行并承担违约后果。此中税、给付义务、违约责任的内在联系与前述财力、事权和支出责任的内在联系是对应统一的。 　　（二）维护公民财政法上的监督权 　　公民把握政府的钱袋子，密切监督政府财政的去向，是现代民主法治国家财政法的基本精神，我国的《预算法》第六十六至六十八条也赋予公民财政监督权，并为保障监督赋予人大调查权与质询权。然而公民监督权往往是通过组建议事机构、选举权力机关、召集听证会等方式行使的，受到空间的高度限制。从监督权行使效率分析，国家权力机关不可能掌握国家领域内每一角落的财政支出，关切公民日常生活的民生工程、基础建设、环境治理、地域市场优化显然是一国之财政支出的重头，对这些支出的监督，显然应由更具备信息优势和利益关切度更高的本地公民行使。财政体制在配置财力、事权时，应当兼顾公民监督权的有力行使，将相关的事权和支出责任配位于便于基层监督的地方政府。 　　（三）维护公民宪法上的决策权 　　我国《宪法》的民主集中制，人大立法权和对同级政府执行某项事务的授权即是公民决策权行使的形式。根据《宪法》第六十一、九十九条，属于国家事务的决策由全国人大做出，属于地方各级辖域内事务的决策由地方各级人大做出。在现行分税制模式事权划分不清的状态下，诸如上文提到的中央要求地方参与长江防汛、中央审批地方政府修建轨道交通的做法就是干预了地方人大的授权；税收立法权高度集中，不允许地方因地制宜设立新税，就是侵犯了地方人大的立法权。历史经验表明，这些越俎代庖的