从NEPAsection101和section102看NEPA和EIS目和方法.docVIP

从NEPA的section101和section102看NEPA和EIS的目的和方法 　　摘 要:从美国环境政策法section101和section102出发,探求美国环境政策法的真正的立法目的。发现其实质目的在于限制联邦政府的行政行为,通过限制联邦政府的行政行为实现环保之目的。而环境影响评价制度是限制联邦政府行政行为的核心.因为环境影响评价制度可以在程序上真正实现规制政府行为。 　　 关键词:美国国家环境政策法(NEPA);环境影响评价(EIS);替代方案;公众参与 　　 　　探寻一部法律的立法目的和方法,就是从根源上去发掘立法原意,以便为解释法律、执行法律提供指导,从而到达立法者的初衷。立法目的代表着最初立法者的一个价值判断。而NEPA的立法目的在section101和section102有明确的表述。对于达到NEPA目的的方法也包含在这两部分之中。对此,本文主要从 section101和section102来阐述NEPA和EIS的目的和方法。首先要厘清NEPA和EIS的关系,以便进一步的论述,它们之间是包含于被包含的关系,EIS是NEPA之中是联邦机构的试金石,是权衡环境影响、替代方案、减缓措施的标准。[1]按照这样的话,EIS制度乃是实现NEPA目的方法。 　　 　　一、NEPA目的之解剖 　　 　　解剖NEPA的目的应该从宏观和微观两个角度进行分析,为什么要作这样的一个理解。NEPA§101宣告的政策是:“联邦政府与各州和地方政府以及有关的共同和私人团体进行合作,运用包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措施,以旨在发展和促进普通福利的方式,创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各项条件,实现当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”。[2]从立法的角度上看这表明了NEPA的立法的目的。为了实现这个目标,在NEPA§101中设定了具体目标,在§102中提供了方法去实现NEPA之目的。并在§102(2)中包含了“并且是尽一切可能去利用这些方法和措施”和“强迫行动”来实现NEPA之目标。对于此,可以概括为NEPA为实现美国的可持续发展之目标,而规定了联邦政府的相关职能。可见这个目标是宏大的,可归入宏观的目标。但就具体的制度来说就是微观的目的。 　　从NEPA设定的目的告诉联邦机构必须遵守什么程序,以及实现NEPA之目标。[3]可见国家环境政策法是联邦意义上的做初的环境法,国家环境政策法既是防止污染环境的规划法,又是把行政机关的有关环境的行政决定过程在一般公众面前进一步明确化的积极意义的法律。它的主要特点表现在国家环境政策法不是从对环境的直接污染去找环境保护的责任,而是规定负有环境保护的首要责任的是联邦行政机关[4]。可见NEPA的目的是双重的,一是宣告一种环境政策;二是限制联邦机构之行为。且重点在后者,希望通过对政府行为的限制,来实现其环境目的,这项限制方法就是EIS制度,EIS的目的是它作为一种“强迫行动”的策略确保本法案规定环境政策和目标能够贯穿正在进行的项目和联邦政府的行为。[5]EIS为决策者提供了决策时环境参考,将环境、经济和技术因素一并进行考虑。 　　可见,无论是从NEPA的环境政策性的宣告,还是EIS设定之目的,最终目标是保护环境,但最终的落点还是在规制联邦政府之行为。NEPA现在已成为主要的环境法律,它要求对政府机构的行为和项目的环境影响进行不受限制和广泛的分析。[6]既然NEPA之目的主要是通过EIS制度来限制政府行为,从而达到实现环境保护之目的。那么,EIS和相关制度设计就直接影响着政府最终作出的行为是否是符合NEPA的要求。下面就NEPA为确保联邦机构行为符合环境之要求,所进行的制度设计进行分析。 　　 　　二、实现目的之方法 　　 　　NEPA颁布是规定联邦政府机构考虑他们行为的环境影响,同时替代方案和减缓环境影响措施。[7]CEQ条例认为环境影响评价应该三项内容:(1)包括建议行动在内的所有可供选择方案的环境影响;(2)受影响的环境;(3)环境后果。[8]鉴于此,NEPA和CEQ所关注的重点在与行为的环境影响与可供选择的替代方案,不能忽视另一项贯穿环境影响评价制度始终的一项制度设计即公众参与制度。那EIS制度是如何成功实现对政府行为进行规制的,就需要对EIS制度进行剖析。 　　(一)行为认定之必要 　　 NEPA的直接目的是通过对联邦行为的限制来实现环境保护。而NEPA对指行为仅仅限制在主要的联邦行为。联邦行为分为对人类环境有重大影响的立法建议和对人类环境有影响的其他联邦行动两大类。[9]重大的联邦行为包括主要行为的影响和归咎于联邦控制和负责行为的影响。[10]而联邦法院认为联邦机构的行为应被界定为行为的执行、提供资金或者被机构所允诺