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从政策演变透视政府在国家助学贷款中的作用 　　[摘 要]通过对国家层面助学贷款政策的梳理，发现其具有文件多、颁布文件的机构多和政策内容变化多的特点。在推进国家助学?J款的过程中，政府过多地使用了行政手段，现正在逐步运用财政手段加以调整，但为各国普遍使用的立法手段却一直处于缺失状态，严重地影响了政府在助学贷款中作用的发挥。须确立立法和财政手段的主渠道作用。 　　[关键词]国家助学贷款政策 行政手段 财政手段 立法手段 　　[中图分类号]G467.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843(2008)05-0028-05 　　[作者简介]粱爱华，华中科技大学教科院(湖北武汉 430074)，粱长锁，哈尔滨市第116中学(黑龙江哈尔滨 150036)；边毅纯，青岛市第15中学(山东青岛 266023) 　　 　　自国家助学贷款政策实施以来，政府在助学贷款中起到怎样的作用，有哪些不足?本文从分析学生贷款政策演变的角度予以探索。 　　 　　一、国家助学贷款的政策演变 　　 　　我国国家助学贷款已经实施8年多，政府在国家层面上出台了一系列政策，本文对我国1999～2007年国家助学贷款政策予以梳理(详细内容见表1)。 　　 　　二、政策的演变特点 　　 　　从表1可以看出，助学贷款政策的演变特点可以概括为“三多”。 　　 　　　 　　1　文件多 　　1999年出台2个文件，2000年3个，2001年1个，2002年3个，2003年1个，2004年5个，2005年1个，2007年3个。尽管2006年没有出台正式文件，但这一年对助学贷款发展很重要，在银监会的许可下，国开行大举进入国家助学贷款市场，形成了目前商业银行和国开行共同发放国家助学贷款的局面。2000年、2002年、2004年和2007年是我国国家助学贷款制度建立、推行和变革的重要年份：2000年国家助学贷款从试点推向全国；2002年是解决银行惜贷问题的关键年份；2004年建立了助学贷款的新机制，也是政府开始分担国家助学贷款风险的一年；2007年，党的“十七大”胜利召开，党中央、国务院高度重视和改善民生，贫困生的就学是“民生年”所涵盖的内容，受到了高度关注，政府强调大力开展生源地开行模式的助学贷款。在8年多时间里，共出台了19份文件，极为密集，在学生资助史上极为罕见。 　　 　　2　颁布文件的机构多 　　从文件颁布机构来看，国务院办公厅颁布5个，教育部和财政部联合颁布5个，银监会6个，教育部2个、财政部1个，这当然不包括地方性文件。一个国家助学贷款项目竟有如此多的部门制定与颁布相关政策，可见颁布文件的机构之多，其复杂程度之 　　 　　3　政策?热荼浠?多 　　这表现在以下六个方面：(1)资金来源的变化。启动资金最初来自政府指定的中国工商银行，后又扩大到四大国有商业银行；在2004年改为通过向商业银行招投标的办法来确定经办银行；2005年国开行在若干省份介入国家助学贷款，形成了目前由商业银行和国开行共同作为国家助学贷款资金来源的局面。(2)管理机构的变化。商行模式的助学贷款主要由商业银行管理。开行模式的助学贷款分为校园地和生源地两种模式。校园地模式始于2005年，高校负责主要的管理和回收任务。生源地模式始于2007年，贷款生所在地新成立的县(市、区)资助管理中心作为管理主体。(3)风险机制的变化。最初的国家助学贷款要求担保，在实施不足一年，即在2000年秋季新生入学前，国办发[2000]27号文件便取消了贷款担保要求，这样助学贷款变成了信用助学贷款，此时国家助学贷款的风险完全由银行承担，因此导致了2003年的“双20事件”。该事件使助学贷款在全国范围遭遇大面积停贷，促使政府迅速出台了助学贷款的新政策，即《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》(国办发[2004]51号)。该文件设立了风险补偿金，标志着由商业银行一家承担助学贷款风险的历史的终结，政府开始分担助学贷款的风险。该文件意义重大，此前的助学贷款称为老机制助学贷款，此后的称为新机制助学贷款。(4)校园地和生源地助学贷款相对份额的变化。在国发[2007]13号文件大力倡导开展生源地助学贷款以前，生源地贷款一直是作为校园地贷款的补充形式存在的。在该文件实施后，生源地助学贷款的份额迅速增加。至于它能走多远，能否从补充形式跃变为国家助学贷款的主要形式，成为国家助学贷款的主角，目前尚难定论。(5)还款期限的变化。国办发[2004]5l号文件出台前，还款期限为4年，其后变为6年，若继续攻读学位还可办理延期。[2007]13号文件将还款期限延长到10年，但规定贷款期限最长不超过14年，且不能办理延期。(6)贷款利息的变化。老机制下贷款利息由政府和学生各负担一半。新机制变为在校期间的利