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从效率到控权美国政府采购法制价值演进的内在理路 　　摘 要：美国政府采购法制价值目标是不断嬗变的，其立法初始阶段，政府采购被视为财经政策工具，核心价值为效率；随着政府采购实践的深入拓展，应遏制政府腐败要求、平衡公共政策目标与供应商合法权益保障要求，及司法审查在美国社会生活中被人们广泛认同，其核心价值已嬗变为控权。 　　关键词：效率；控权；价值目标 　　中图分类号：DF43 　　文献标识码： A 　　文章编号：1003-7217(2007)03-0119-05 　　 　　 法律作为一种规范体系，无论是作为经由人们慎密思考并详细制定的规范体系还是被视为个人心智所不及而却在人类实践过程中得到人们普遍遵循并具有一般性和确定性的规范体系，它们都不是凭空产生的，“它们是一些观念或普遍原则，体现对事物之价值、可追求的理想性等进行的判断［１］。是追求并保护一定的价值的结果。特定的法律制度必反映时代立法者对当时社会价值的追求，不过这种价值追求并不是一成不变的，而是随着社会实践的变化和法律制度自身所要解决问题的更新而嬗变。发轫于美国独立战争时期，作为规范不同于私人间购买行为的政府以不同于普通民事主体身份到市场采购的行为之美国政府采购法制，其始初所追求的价值为效率，但随着政府采购实践不断深化而引发的所要解决之问题及性质的变化和法治在国家生活地位的日益提高，其价值重心转向控权，这就是美国政府采购法制价值演进的内在理路。 　　 　　一、效率：美国政府采购法制初获施行时之核心价值 　　 　　美国是世界上实行政府采购制度较早的国家之一，其政府采购制度起源于独立战争时期，当时为解决战争所需军需品、物资及劳力匮乏的问题，产生了以集中购买方式保证行政机构和军事部门正常有效运行必需的物品和劳务的客观需求，政府以不同于普通民事主体身份到市场购买的政府采购方式应运而生，美国以立法的形式规制了此种实践，并将采购权赋予了财政部长。独立战争胜利后，美国实行预算财政制度，行政机构维持其运行所需资金来源于立法机构批准的预算案，如何有效利用预算资金成为政府的首要考量，进而强化了集中统一采购方式，专司满足政府日常管理职能所需物质和劳务之供给的政府采购之职的采购部门得以设立。采购部门“采购之根本目的在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获取这些产品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购程序和政策必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和方法，聘用专业采购人员和管理人员，以保证采购项目能完全符合需要［２］。可见，经济地采购到政府管理所需要的物品和服务是政府采购的根本目的，效率价值（经济效率和行政效率）成了政府采购法制之首选。政府采购行为的正当性建立在经济效率的可行性及其满足行政机关需要的必要性上，之所以可能，首先是促使政府采购产生的两个客观事实解决战时军需品和劳务匮乏与充分有效利用预算案批准的资金决定的。战时物质采购往往是急需的，经济获得所需物品之重要性遮蔽了控制采购人“经济理性人”的品格之必要性；而有效使用资金的重要性强化了采购过程应充分发挥采购人的主观能动性之价值。另一方面，与当时人们普遍接受的“经济理性论的规模效益观相关。该观点隐含了由政府某一部门集中采购政府管理所需要的产品可以在大规模采购中刺激供货商获取“垄断利润，降低价格，进而使得操作效率得到最大化，获得更大的经济效益，节约国库资金，保证纳税人的金钱得到高效使用，进而保证了税收之强制征收在社会容忍度的范围内。再者，美国独立后头10年的经验表明，国家建设的侧重点“从提供对个人权利的保护以防专制政府的干预转移到了对一个有效的共同的政府（effective common government）的创建”［３］。建立一个强大的美国中央政府成为当时大多数美国人追求的理想，正是这种信念，加之任何一个刚成立的政府都不会过分滥用权力是人类历史发展的普遍规律，使得行政机构践履其正常职能应获致一定程度自由裁量权之观念能得到大多数人的认同，至少能为大多数人所容忍，也就是这种容忍在设计政府采购制度时控权的重要性让位给了效率的重要性。更有甚者，美国建国初期行政权并未充分展开，民众对行政权的危害缺乏充分认识，而当时流行的政治理念则是“在共和政体中，对自由的最大危险来源于立法机关的权力不断扩大。”因为“第一，宪法规定的立法机关的权力比其他部门更为广泛而且不容易受到限制；第二，立法机关容易接近人民的钱包，对其他部门的金钱酬报也可以施加影响［４］。”对立法权可能产生的侵权之焦虑不安遮蔽了控制行政权的重要性。于是在政府采购制度设计时控权的重要性让位给效率的重要性就在法律规制的应有理路之中。 以效率为核心的政府采购法制其规范的核心内容就是设立专门的采购机构，并对该机构的权力范围、行权方式等进行了