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京津冀协同发展的法治保障机制探析 　　[摘要]京津冀协同发展是区域经济发展的协同，更是法治的协同，区域协同发展的主要手段是市场监管和宏观调控，主要的依靠力量是市场，主要的保障力量是法治。建立健全京津冀协同发展内在协调的法治保障机制，制定区域协同发展法，尽快将虚化的政策硬化为法律，进一步以重点领域的协同立法为推进依据，逐步实现区域协同法的系统性和完备性，促进京津冀三地共赢，最终实现区域协同发展和京津冀一体化。 　　[关键词]京津冀；协同发展；法治；机制 　　京津冀协同发展是党中央、国务院立足京津冀发展一体化，从全国发展战略高度出发做出的决策部署，在未来一段时期内，该决策是协调推进三省市协调快速发展，快速重构三地整体发展模式，进一步挖掘京津冀市场潜力，提升三省市总体实力的主导力量。决策做出之后，三省市协同发展推进会在京召开，标志着协同发展已经拉开帷幕并进入规划实施阶段。考察历史和现实诸因，确保京津冀协同发展有序推进并取得预期效果，离不开强有力的法治保障。法治建设更是在京津冀功能定位明确后所亟待确立的原则性、制度性、规范性建设。京津冀协同发展的政策和决策也必须通过上升为法律才能提升其权威性并增强可操作性，才能保障京津冀协同发展的目标一致、政策一体、行动协调，从而促进互利共赢，实现区域一体化。 　　一、京津冀协同发展法治保障的必要性 　　（一）区域法治是促进区域发展的重要保障和建设社会主义市场经济的必然要求 　　健康成熟的市场经济必然是法治经济，京津冀协同发展过程中的市场发展，仰赖于法治的保障和维护。根据亚洲开发银行在2005年所做的《河北省经济发展战略研究》可以发现，截止当时河北省与京津两地接壤的3798个贫困村和32个贫困县形成了“环京津贫困带”，贫困人口达272万余，京津两地的人均GDP和人均可支配收入远高于河北省，而且河北省大量的资源迅速向京津流动，加剧了三地发展的严重不平衡，三地在发展上的差距引起了社会的广泛关注。[1]三地如何协同良性发展，缩小差距成为京津冀协同发展的思考重点。京津冀协同发展的过程是重新划定三方角色和功能后使市场资源重新整合和配置的过程，更是在协同发展的原则前提下，制定机会公平、角色公平的发展规则之过程，通过依法制定规则来明确京津冀协同发展的角色分配原则，通过依法制定规则来确定三地资源的合理配置，最终实现良性和健康可持续发展。 　　（二）构建法治保障机制，有利于避免京津冀协同发展过程中可能的决策失误以及降低决策失误带来的风险 　　早在1986年，国家就提出了“环渤海经济圈”的概念，但具体实施已经搁置了近三十年，其难以推动的原因在于科学决策的滞后和由此导致的政策供给匮乏，以及缺乏推动三地协同发展的决策规则和法律依据，使具体行为难以展开。 　　从现在的发展状况来看，虽然京津冀协同发展已经进入实质性启动阶段，但是，三地的协同发展问题千头万绪，从纵向上看，包括角色定位，议事和决策机制等，从横向上看，则是涉及到民生、环境保护、人口流动、产业互补、投资管理，公共服务等成百上千的具体协作和发展环节。如何保证这些工作顺利进行呢？笔者认为，解决这些问题的有效途径就是构建法治保障机制。通过立法设定区域协同发展的原则和规则特别是变通规则，通过立法设定协同发展过程中三地之间的协调议事规则和决策方式，并建立保障决策顺利实现的三地范围内的依法落实细则。立法要体现前瞻性，立法的确定性和强制性辅之以政策的灵活性。区域协同立法并非简单的文件罗列，而是要形成一个具有层次性、关联性的有机统一整体。[2]根据新的《立法法》，地级市拥有关于民生保障和本地区建设等方面的立法权，引测区域协同发展过程中，也应当划定相应的边界，保障协同发展的决策部署与地方经济社会建设的步调一致。 　　（三）法治协同是三地协同发展的基础和前提，是检验监督协同发展工作的重要指标 　　协同发展目标得以实现离不开法治保障，除了三地协同发展规划和决策外，法治保障的功能还在于监督和归责。三地协同发展面临着利益的分配，由于利益固有的随意性就会不可避免地面临利益纷争，打乱原有的一致目标，特别是对既得利益地区来说，由于所处的角色和定位，盲目性、自发性的特征会显露无遗，极易导致当今世界经济发展中“南北关系”规则剪刀差的翻版，解决上述问题应通过国家层面的立法设置规则边界，监督政策的实施；通过具体执法、司法层面的协同祛除阻碍发展的壁垒，使法治保障机制成为京津冀协同发展的显微镜和晴雨表。 　　二、京津冀协同发展法治保障面临的困扰 　　（一）京津冀三地政治地位不平等 　　根据宪法和现行体制，京津冀三地都同归于中央直接领导。三方互不隶属，有着形式上的地位平等。但在事实上，北京作为首都，是中央政府所在地，理所当然的成为了全国的政治中心，加之历史原因，使北京成为政治、文化、科